В настоящее время одним из главных направлений совершенствования управления государственной собственностью является изменение форм и методов управления государственными предприятиями. На сегодняшний день эти методы далеки от совершенства и нуждаются в коренном реформировании. Однако эти методы не могут быть применимы, если мы первоначально не уточним правомерность существования в России тех или иных форм государственных предприятий.
Как уже отмечалось, в соответствии с Программой Правительства по совершенствованию управления государственной собственностью на 2003- 2005 гг. предполагается отказаться от использования права хозяйственного ведения, аналогов которого нет в мировой практике и преобразовать сохраняемые в государственной собственности унитарные предприятия в казенные предприятия. На наш взгляд, данное предложение в том виде, в каком его предполагается реализовать, вызывает много сомнений.
Сторонники отмены права хозяйственного ведения в отношении части государственных предприятий, считают, что данная форма существенно сдерживает инициативу его руководителей и поэтому не способствует эффективному управлению. Кроме того, количество унитарных предприятий не соответствует возможностям государства по управлению ими и контролю за их деятельностью. Отсутствуют четкие критерии необходимости
создания и функционирования унитарных предприятий, а низкая эффективность их деятельности приводит к недополучению доходов в федеральный бюджет.
Как уже отмечалось выше, в соответствии с Гражданским кодексом РФ, унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Учреждать унитарные предприятия могут лишь государственные или местные органы власти. Право хозяйственного ведения подразумевает, что унитарное предприятие имеет ограниченные возможности по управлению имуществом, закрепленным за ним собственником. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным образом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника.
В то же время, согласно Гражданскому кодексу РФ, собственник имущества унитарного предприятия имеет значительные полномочия по управлению этим предприятием. Так, собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Собственник может издавать нормативно-правовые документы, регламентирующие деятельность предприятия. Он также имеет право на получение части
налогов и иных обязательных платежей, в федеральный бюджет в 2002-2003 годах». - Вебсайт Счетной палаты РФ. // http:// www.ach.gov.ru
прибыли от использования имущества, находящегося в ведении унитарного предприятия.
Таким образом, права собственника в отношении унитарных предприятий являются достаточно широкими. И эти права чаще всего реализуются региональными и местными органами власти, не имеющими достаточного опыта эффективного управления. Как считают сторонники отмены права хозяйственного ведения, в большинстве случаев чиновники не в состоянии осуществлять эффективный контроль предприятиями. Недостаточная проработка устава предприятия, а также трудового договора с его директором ведут к тому, что предприятие не выполняет предписаний собственника.
Собственник имущества не всегда имеет возможность требовать от руководителей унитарных предприятий определенных качественных показателей в деятельности предприятий и определять эти показатели. В свою очередь, отсутствие надлежащего контроля над унитарными предприятиями позволяет его руководителю преследовать свои собственные интересы при проведении финансовой политики - уводить активы, осуществлять дскапитапизацию и т.п., которые, в конечном счете, могут привести к банкротству предприятия.
Необходимо также иметь в виду, отмечают противники данной формы государственных предприятий, что предприятия, действующие на принципах права хозяйственного ведения, создаются чаще всего в сфере общественного транспорта, ЖКХ, здравоохранения на региональном и местном уровне. Однако известно, что существующая в настоящее время в России система межбюджетных отношений способствует формированию так называемых «нефинансируемых федеральных мандатов», когда исполнение части федеральных нормативно-правовых актов возлагается на региональные и местные бюджеты без передачи соответствующих финансовых средств. В этих условиях унитарные предприятия также вынуждены брать на себя исполнение части обязанностей, не подкрепленных финансовыми средствами, например, при предоставлении разного рода льгот (проезд, оплата коммунальных услуг и т.п.). Отсутствие достаточного количества средств, а также возможности самостоятельно проводить заемно-инвестиционную политику, в конечном счете, может привести к банкротству предприятий.
На этом основании и делается вывод о неэффективности унитарных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения, и поэтому предлагается существенно сократить их количество путем преобразования их в казенные предприятия, акционерные общества или казенные хозяйства с закреплением за ними на праве оперативного управления всего имущества ликвидируемых федеральных государственных предприятий.
Основанием для принятия решения о ликвидации федерального предприятия и создания на его базе казенного предприятия правительство РФ рассматривает следующие:
нецелевое использование выделенных бюджетных средств;
отсутствие прибыли по итогам последних двух лет;
использование недвижимого имущества, закрепленного за предприятием на праве полного хозяйственного ведения, с нарушением действующих правил (внесение указанного имущества в уставные капиталы
предприятий, кроме дочерних; передача его в аренду; продажа или предоставление в пользование другим юридическим лицам без разрешение уполномоченного государственного органа).
При наличии любого из трех названных условий промышленное или сельскохозяйственное государственное предприятие может быть ликвидировано и на его базе создано казенное предприятие.
На наш взгляд, ликвидация государственных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, является сегодня преждевременной, поскольку, во-первых, саму по себе эту форму нельзя назвать неэффективной, даже если она не имеет аналогов в мировой практике. Во-вторых, сокращение числа унитарных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения, может существенно сократить объем предоставляемых населению социально значимых услуг по доступным ценам, что может самым негативным образом отразиться на реальных доходах населения, которые и без того для большинства граждан являются невысокими.
Кроме того, преобразование государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в казенные предприятия, еще не обеспечивает само по себе преодоления тех негативных последствий, которые заложены в такой форме государственных предприятий как казенное предприятие.
На наш взгляд, все зависит от реально складывающейся практики использования данной формы государственных предприятий, и именно эта практика нуждается сегодня в коренном реформировании.
Известно, что в соответствии с установленным порядком, уполномоченный орган ежегодно, до начала планируемого года доводит до казенного предприятия план-заказ, в котором устанавливаются следующие показатели:
объем поставок продукции (работ, услуг) в натуральном выражении с указанием номенклатуры и ассортимента, требований, предъявляемым к качеству продукции (работ, услуг), сроков поставок и условий их изменения;
фонд оплаты труда и норматив уменьшения его при невыполнении показателей плана-заказа;
лимит численности работников;
объем средств, выделяемых из федерального бюджета, и условия их предоставления.
При таком порядке, когда цена на продукцию устанавливается государством, убытки от выполнения плана-заказа компенсируются из бюджета, а остаток свободной прибыли изымается. Руководители предприятия не заинтересованы в повышении эффективности производства. Наоборот, они заинтересованы в раздувании издержек производства, следствием чего становится неконкурентоспособность казенных предприятий.
Поэтому прежде чем преобразовывать государственные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения в казенные предприятия, необходимо внести целый ряд изменений в деятельность казенных предприятий. На наш взгляд, до предприятий должен доводиться общий заказ в натуре на требуемую продукцию (которая должна учитывать сложившиеся рыночные цены на аналогичную продукцию), общие принципы организации оплаты труда. Все остальное планирование должно быть внутренним делом руководства казенного предприятия. В этом случае оно будет заинтересовано снижать издержки и повышать доходность предприятия. Там, где это возможно, должна быть конкурсность при получении казенным предприятием заказа.
Для того, чтобы сегодня работали государственные унитарные предприятия, необходимо наладить их элементарный учет. Информацию о государственных предприятиях, работающих на праве хозяйственного ведения, нужно всего лишь собрать в единый перечень, а также
сформировать реестр их экономической эффективности. Эта информация требует определенного анализа, просчета и только на её основе можно будет принимать решения о преобразовании тех или иных государственных предприятий.
К сожалению, сегодня ни в Законе о федеральном бюджете, ни в Законе о бюджетной классификации госсектор не выделен как самостоятельный объект управления. Это подтверждает классификация доходов и расходов федерального бюджета.
В классификации доходов бюджета, в рубрике «неналоговые доходы» выделяются доходы от имущества, находящегося в государственной собственности, однако это не дает понять, какие именно доходы приносит государственный сектор. На наш взгляд, если сопоставить данные о доле государственного сектора в величине доходов бюджета с соответствующими данными Госкомстата РФ о налоговых и неналоговых отчислениях от предприятий госсектора, то это позволило бы более полно оценить вклад госсектора в формирование доходов. Именно эта информация и могла бы служить в качестве основы для принятия решений о ликвидации или сохранении тех или иных государственных предприятий.
Все имеющиеся в Бюджетном кодексе РФ виды расходных классификаций государственного бюджета (функциональная, экономическая и ведомственная) также не содержат распределения ресурсов по формам собственности. Поэтому на основе имеющихся методик сложно посчитать средства, непосредственно направляемые в государственный сектор. Можно лишь приблизительно оценить их.
На наш взгляд, для более четкого определения границ госсектора как объекта управления, следовало бы внести соответствующие изменения в бюджетную классификацию РФ, что позволило бы полнее оценить планируемые расходы государства на госсектор. В свою очередь, сопоставление данных об участии государственного сектора в формировании доходов и расходы на финансирование госсектора из бюджета помогло бы более точно определить эффективность функционирования госсектора.
Для того, чтобы государственные предприятия на праве хозяйственного ведения более эффективно работали, необходимо, прежде всего, в законодательном порядке более четко определить обязанности исполнительного органа власти по управлению государственным имуществом унитарного предприятия, особенно в той части, которая касается найма руководителей госпредприятий.
К сожалению, современное российское законодательство в этом плане далеко от совершенства. Так, в некоторых нормативных актах содержится ограниченный перечень обязанностей федеральных исполнительных органов власти по управлению государственными унитарными предприятиями. Например, в ст. 3.2. Примерного контракта с руководителем унитарного предприятия от 16 февраля 2000 г. №189-р г. Москвы содержатся лишь некоторые обязанности исполнительного органа власти по управлению государственного имущества. Вместе с тем, анализ законодательства и существующей практики показывают на наличие более широкого круга обязанностей органа исполнительной власти, например: заключать, изменять, расторгать контракт с руководителем госпредприятия, обеспечивать соответствие действующих контрактов с руководителями подведомственных госпредприятий примерному контракту и т.д.
хотя и состоит из государственных организаций, однако тоже не дает полной информации о тех средствах, которые непосредственно поступают госсектору, поскольку распределение ресурсов бюджета предполагает участие в процессе исполнения бюджета предприятий и других форм собственности.
На наш взгляд, в настоящее время в целях повышения эффективности управления государственной собственностью, следует более четко определить условия найма и аттестации руководителей госпредприятий. В этом направлении в последнее время уже сделано немало. Так, 16 марта 2000 г. было принято Постановление Правительства РФ «О порядке заключения контрактов и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий» и утверждены Положения «О проведении конкурса на замещение должности руководителя федерального государственного унитарного предприятия», «О проведении аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий», утвержден примерный контракт с руководителем Федерального государственного унитарного предприятия.
Вместе с тем, не все вопросы по заключению контрактов и аттестации руководителей унитарных предприятий отработаны в полной мере. На наш взгляд, каждые три года следует пересматривать перечень вопросов для тестовых испытаний при аттестации руководителей и участников конкурсов на замещение должности руководителя госпредприятия. Следует разработать специальные методические рекомендации, которые можно будет использовать при заключении трудовых контрактов.
Следует также выработать перечень специальных требований к руководителям госпредприятий, которые должны предоставлять на утверждение органу управления предложения о способе достижения цели; знакомить с финансово-экономическими результатами деятельности предприятий; отчитываться о ходе и результатах выполнения утвержденных программ и планов; знакомить с планом управленческих решений при не достижении целей государства и невыполнении программ и планов.
Необходимо также иметь в виду, что система органов управления государственным унитарным предприятием не может базироваться только на одном руководителе. Для повышения эффективности управления следует усилить роль общих собраний коллектива или Совета предприятия. Наличие
таких органов поможет избежать злоупотреблений со стороны директора предприятия и повысить эффективность управления в целом.
Следует разработать методические рекомендации относительно требований к уставу предприятия, тарифной политики, финансового учета и отчетности, заемно-инвестиционной деятельности. Необходимо дифференцировать цели, задачи и механизм управления унитарными предприятиями. Очень важно конкретнее определить схему распределения всего объема полномочий между отдельными звеньями исполнительной системы государственного управления. В практическом плане очень важно оптимизировать количество унитарных предприятий. Это создаст возможность для улучшения их реального управления и обеспечит повышение эффективности управления государственной собственностью.
Эффективное функционирование государственных предприятий невозможно себе представить без хорошо отработанных механизмов приватизации и национализации собственности. И если процесс приватизации в России боле или менее урегулирован, то вряд ли то же самое можно сказать в отношении национализации собственности.
В нормативных документах, отражающих в той или иной мере вопросы управления госсектором, в качестве основного инструмента регулирования его состава и структуры рассматривается только приватизация. Поэтому не случайно, в программах Правительства по совершенствованию управления государственной собственностью рассматривается лишь сокращение госсектора до тех объемов, когда за государством сохранятся только ключевые предприятия (с точки зрения обороны, социальной политики и т.д.).
Конечно, оптимизация состава и структуры госсектора является одной из важнейших задач. Но приватизация - это только один из способов
изменения масштабов госсектора. Альтернативой приватизации является национализация, т.е. выкуп государством предприятий или пакетов акций у частных владельцев. По ряду объективных причин данный метод сейчас не используется. Поэтому не случайно понятие национализации содержится лишь в ст. 235 ГК РФ «Основания прекращения права собственности». Гражданский кодекс только упоминает о национализации, не раскрывая сё основных черт.
А между тем, национализация как способ управления государственными предприятиями имеет очень большое значение, поскольку позволяет:
сохранить предприятия и другие объекты производственной и социальной сферы, имеющие стратегическое значение, для обеспечения национально-государственной безопасности страны или необходимых обществу;
защитить потребителей от злоупотреблений, к которым может привести нахождение в частной собственности естественных монополий;
осуществить структурную перестройку народного хозяйства;
не допустить незаконного перевода прибылей за границу;
установить контроль за использованием финансовых ресурсов, которыми располагают банки и другие учреждения кредитно-финансовой сферы;
обеспечить реализацию социально-экономических целей, намеченных национальными планами правительства.
Кроме государственных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, следует, наш взгляд, более широко использовать такие новые организационные структуры как холдинги и финансово-промышленные группы (ФПГ), действующие под контролем государства. Именно они являются сегодня более жизнеспособными, а значит и более соответствующими интересам государства.
В государственном секторе холдинговые компании могут создаваться для решения целого ряда задач, например, таких, как:
сокращение числа объектов управления. В этом случае холдинги призваны содействовать установлению контроля над государственными предприятиями, поскольку министерства и ведомства, как правило, не способны прямо проконтролировать большое число фирм с государственным участием в силу ограниченной численности работающих в них чиновников;
повышение самостоятельности менеджеров государственных предприятий и их большая защищенность от вмешательства со стороны сотрудников министерств и ведомств, преследующих, как правило, разные, порой взаимоисключающие цели, что часто рассматривается в качестве одной из важнейших причин неэффективности государственных предприятий;
совершенствование кадровой политики. Холдинги обычно назначают на руководящие посты дочерних предприятий менеджеров-профессионалов, которые являются более квалифицированными, чем государственные чиновники;
улучшение мониторинга деятельности дочерних компаний. В рамках холдинговой компании появляется возможность решить проблему стимулирования лиц, на которых возлагается мониторинг. Эту работу вряд ли бы стали выполнять государственные чиновники, действия которых ограничены законодательством; .
реструктуризация убыточных предприятий, которые не могут быть как приватизированы из-за финансовой непривлекательности, так и закрыты по причинам социального характера.
Таким образом, образование государственных холдингов способно сегодня решить целый ряд задач, стоящих перед государственными предприятиями. Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что
функционирование холдинговых компаний, наряду с преимуществами, влечет за собой целый ряд проблем:
Создание государственных холдингов приводит к появлению еще одного уровня бюрократии, разделяющей собственников и менеджеров предприятия. В этом случае добавляется звено в и без того длинную «цепочку» агентских отношений по линии конечный собственник - менеджер (агент) со всеми вытекающими отсюда проблемами оппортунистического поведения.
Независимо от того, находятся ли холдинги в собственности государства или нет, они представляют собой не такую уж совершенную организационную форму. Руководство холдинговой компании не всегда может существенно влиять на формирование стратегии дочерних компаний. Проблема усугубляется, если холдинговая компания не обладает контрольным пакетом акций дочерних предприятий.
В государственных холдингах отсутствуют гарантии того, что при назначении менеджеров как самой холдинговой компании, так и её дочерних предприятий, в первую очередь, будут учитываться не политические соображения, а квалификация и опыт управления кандидатов.
Все эти минусы необходимо учитывать при образовании государственных холдингов, и каждый раз взвешивать все «за» и «против» при принятии окончательных решений. Если по каким-то причинам необходимо сохранить предприятия в государственной собственности, то управление через холдинг будет предпочтительнее, чем его приватизация. Тем более, что исследование эффективности производственной деятельности российских компаний с различными формами участия государства в управлении, проведенное рядом экономистов, показал следующее. Компании, государственный пакет акций которых передан в холдинг, характеризуются более высокой совокупной производительностью
факторов, чем предприятия, где используются иные механизмы участия государства в управлении.
Альтернативой приватизации можно также рассматривать создание финансово-промышленных групп (ФПГ)- В отличие от холдинга, в ФПГ создастся (или выбирается) центральная компания, которой, в соответствии с договором, заключаемым её участниками, делегируются полномочия по принятию решений, распоряжения собственностью и доходами. ФПГ могут быть также основаны не на владении собственностью, а на организационном принципе. Тогда участники ФПГ учреждают обычное ОАО и регистрируют его как центральную компанию. Каждый из участников не передает центральной компании свои активы: производственные мощности, капитальные вложения, пакеты акций и т.п. Вместе с тем все компании в таком случае объединены не только организационно и принципом солидарной ответственности по обязательствам центральной компании.
Если государственный пакет акций передается в доверительное управление центральной компании группы, то в таком случае ФПГ можно рассматривать в качестве альтернативы приватизации. Создание ФПГ позволяет входящим в нее предприятиям пополнить оборотный капитал, смягчить трудности мобилизации инвестиционных ресурсов, получить целый ряд льгот, предусмотренных для ФПГ.
Определенный набор льгот для ФПГ был уже предусмотрен Указом Президента №2096 от 5 декабря 1992 г. «О создании финансово- промышленных групп в Российской Федерации». Позднее он был продублирован и в Законе о финансово-промышленных группах (1995 г.) и
временном положении о холдинговых компаниях (1992 г.). Среди них: зачет задолженности предприятий - участников; право самостоятельного определения. сроков амортизации; управление госпакетами акций; государственные гарантии и инвестиционные кредиты; возможность ведения консолидированного учета.
Главной и наиболее привлекательной статьей государственной поддержки ФПГ является предоставление гарантий для привлечения инвестиций. Сводный баланс позволяет вести централизованный учет однородных капиталоемких расходов (транспорт, электроэнергия и т.п.) в объеме всей ФПГ, что вместе с взаимозачетом неплатежей дает возможность избегать неэффективного распыления инвестиционных ресурсов. Поскольку в ФПГ реализуется единая экономическая политика, а действия отдельных предприятий регулируются, согласуются и координируются, то это создает эффект стройной и четкой долгосрочной политики, что становится привлекательным для внешних инвестиций.
ФПГ заинтересованы в концентрации инвестиционных ресурсов на приоритетных направлениях развития экономики, обеспечении ресурсами научных, исследовательских и опытно-конструкторских разработок, ускорении НТП, осуществлении прогрессивных структурных изменений в реальном секторе экономики для повышения экспортного потенциала и конкурентоспособности продукции. Это, в конечном счете, позволяет на микроуровне извлечь предприятиям - участникам ФПГ дополнительную прибыль, а на макроуровне - определяет динамику и качество экономического роста.
Самостоятельное определение сроков амортизационных отчислений с направлением сэкономленных средств на развитие ФПГ имеет гораздо больший кумулятивный эффект в рамках группы в целом, чем на отдельном предприятии. Кроме того, внутри ФПГ возможна организация системы внутрифирменных расчетов, предусматривающая упрощение оформления сделок между участниками структуры, введение фиксированных цен,
упрощение документооборота, консолидированный баланс даст возможность реализовать существенную экономию на налогах. Итогом является снижение неплатежей и внутренних издержек.
ФПГ более гибко реагируют на изменение спроса и ситуации на рынке, получая дополнительные ресурсы от экономии на своевременном выводе устаревшего продукта с рынка и предоставляя вовремя новый продукт на рынок.
Благодаря тому, что все предприятия - участники ФПГ выступают составной частью единой структуры и связаны системой договоров, контрактов, неформальных отношений и т.п., возможно осуществление более эффективного внутрифирменного контроля и оценки предприятий- участников ФПГ на основе внутренней информации. Следовательно, возможна более эффективная и экономически выгодная организация деятельности всей структуры в целом, в итоге обеспечивающая экономию внутренних резервов.
В ФПГ более надежно защищены права собственности предприятий- участников и эти предприятия более устойчивы к враждебным поглощениям (например, через перекрестное владение акциями).
Финансово-промышленные группы привлекают государство своей целостностью и надежностью, возможностью построения ФПГ в отраслях естественных монополий и в социально значимых сферах. Они могут успешно использоваться для управления крупными государственными производственными комплексами, облепить реализацию государственных программ. Поэтому вполне естественно, что первые ФПГ в России, создаваемые в начале 90-х гг., были ориентированы на восстановление разорванных производственных связей, реанимацию машиностроения,
санацию промышленных предприятий, контроль за экспортом сырья и энергоносителей.
Формирование ФПГ в России, включение государственных предприятий в состав ФПГ также способно решить целый ряд проблем государственных предприятий, и, прежде всего, вопросы экономической устойчивости и привлечения дополнительных инвестиционных ресурсов для развития государственного сектора экономики. Одновременно, в рамках ФПГ, снижается риск банкротства государственных предприятий, поскольку действует принцип солидарной ответственности.
Одной из ключевых проблем повышения эффективности управления государственными предприятиями является, наш взгляд, уточнение того государственного органа, который должен наделяться полномочиями верховного управляющего государственной собственностью.
В настоящее время эти функции выполняет Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. К сожалению, деятельность этого агентства оставляет желать лучшего. Всё чем удавалось заниматься этому агентству последнее время, была лишь приватизация государственного имущества. А между тем функции управления государственными предприятиями не сводятся только к этому. Они являются более широкими и поэтому, видимо, есть смысл расширить число субъектов, которые бы
реально занимались вопросами управления государственными предприятиями.
За федеральным агентством по управлению федеральным имуществом можно было бы оставить функции, связанные с трансформаций объектов государственной собственности (приватизация и национализация). Функции управления государственными предприятиями, не подлежащими приватизации, можно было бы передать Министерствам и ведомствам соответствующих секторов экономики. Кроме того, можно было бы создать и некий новый орган, который бы выполнял исключительно стратегические функции по управлению государственной собственностью. В состав этого органа можно было включить и Департамент по обеспечению процедур банкротства, которое в настоящее время входит в состав Министерства по налогам и сборам РФ.
В настоящее время неэффективность функционирования большинства государственных предприятий обусловлена тем, что они в меньшей степени, чем частные предприятия вовлечены в сферу конкурентной борьбы. В итоге получается, что затраты государственных предприятий, связанные с оказанием тех или иных услуг, в среднем на 40% выше, чем у частных компаний, тогда как цена услуг частных фирм на 28% ниже, чем у государственных. Это во многом объясняется тем, как отмечает Б. Стивене, что в «большинстве государственных организаций необходимость четкой, точной формулировки цели и описания рабочего задания в совокупности с легко определяемой ответственностью за качество выполняемой работы осознается не так глубоко, как в большинстве частных предприятий. Представляется, что именно этим обусловлены различия в затратах у государственных и частных организаций».
Чтобы стимулировать государственные предприятии снижать свои издержки, следует более активно, на наш взгляд, вовлекать их в разного рода конкурсы за право получения подряда на ту или иную работу. К сожалению, такая практика еще не получила широкого развития в нашей стране. А между тем, опыт других стран доказал, что в тех случаях, когда одни и те же виды работ на данной территории выполняются одновременно как государственными, так и частными предприятиями, то от этого выигрывает все общество.
Например, организованные подобным образом системы сбора бытового мусора действуют в настоящее время в Монреале, Миннеаполисе, Фениксе, Новом Орлеане, Канзас-Сити и Оклахома-Сити. Одни районы города обслуживают по контрактам частные фирмы, другие - муниципальное управление. Получается, что городское управление конкурирует за право работать с частными фирмами. Такая практика называется участием государственных органов в конкуренции, которая приводит к повышению эффективности и снижению затрат (они становятся существенно ниже средних по стране).
В этих условиях, угроза остаться без заказов, висящая в равной мере и над государственным, и над частным секторами, является наилучшим средством поддержания эффективности работы обоих на должном уровне. В Монреале, например, отработана четкая шкала платежей для покрытия расходов муниципалитетов, если подрядчик не справился вовремя с уборкой снега на выделенной ему территории. Таким образом, одного этого бывает уже достаточно, чтобы заставить предприятия работать эффективно.
Практика участия государственных организаций в конкурентных торгах широко используется и в Великобритании. С начала 80-х гг., когда по новому законодательству государственные дорожно-ремонтные организации стали конкурировать с частными фирмами, вести отдельные счета доходов и расходов и обеспечивать установленную норму прибыли на используемое
капитальное оборудование, удалось значительно повысить качество содержания дорог.
Представляется, что данную систему можно было бы шире использовать и в России.

В научной литературе разработано несколько подходов к проблеме повышения эффективности государственного управления. К основным из этих подходов могут быть отнесены следующие .

• 1. Концепция лидерства. Представители данного подхода увязывают эффективность государственного управления с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей министерств и ведомств, системами их подбора, оценки, выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием.
• 2. Теория веберовской рациональной бюрократии. Эта теория требует, чтобы административная бюрократия была отделена от политики, имела иерархическую структуру, функциональную специализацию, четкие правила работы и должностные инструкции, отделение от собственности, что создаст необходимые предпосылки для эффективной работы.
• 3. Теория жизненных циклов. Основная идея этой школы состоит в том, чтобы показать зависимость эффективной работы государственных ведомств от влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп внутри организации.
• 4. Концепция профессионализма. Данная концепция ставит эффективную деятельность государственных и муниципальных органов в прямую зависимость от наличия карьерных (профессиональных) чиновников, хорошо обученных, имеющих большой опыт работы, которые руководствуются своей основной миссией - служение государству и обществу, а сами ведомства имеют определенный уровень автономии и ориентированы на решение главных, общенациональных задач и проблем.
• 5. Концепция экономической ответственности. Концепция основана на экономическом подходе, доказывающем, что повышение эффективности работы, связано с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.
• 6. Теория общественной экологии. Относительно новая теория, которая доказывает, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности государственной администрации управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.

Очевидно, что все эти теории и концепции сосредотачивают основное внимание на одном из аспектов эффективности государственного управления. Видимо, более правильно вести речь о создании модели эффективного государственного управления. И для этого потребуется реализовать комплекс политико-правовых, организационных, экономических мер.

Первое, что необходимо сделать российским гражданам, политическим организациям (находящимся у власти или стремящимся к ней), профессионалам-управленцам (чиновникам и менеджерам), собственникам, состоит в осознании того, что для нормального общественного развития нужен хорошо организованный и функционирующий государственный аппарат, а в нем - наилучшие, наиболее подготовленные и талантливые представители народа.

Исторический опыт показывает, что выдвигать обоснованные цели (к чему стремиться, чего хотеть), формировать необходимые для этого управленческие функции (как, каким образом добиваться целей), создавать работающие организационные структуры (механизмы взаимодействия людей) субъекты управления могут лишь при условии, если они развиты лучше и выше, чем управляемые объекты. Нельзя вести управляемые объекты (воздействовать на них), если не знаешь зачем, куда и как вести.

Достичь этой цели невозможно без создания рациональной системы отбора и продвижения государственных служащих. Существующая система отбора и продвижения государственных чиновников нс в состоянии привлекать в массовом масштабе наиболее подготовленных и талантливых россиян на государственную службу.

Следует также учитывать то обстоятельство, что наиболее подготовленным и талантливым представителям народа за их труд необходимо адекватно платить. Вот что по этой проблеме сказал Ги Брабан, Президент Международного Института административных наук: «Слишком низкая оплата груда государственных служащих таит в себе две опасности. Одна из них (и это характерно и для Москвы, и для Парижа, и для Мехико) - отток лучших кадров в частный сектор. Вторая опасность - коррупция, которая однозначно присутствует там, где служащие, контролирующие граждан или предприятия, получают гораздо меньше, чем контролируемые ими лица» . Как подчеркивают специалисты: «Дешевая администрация - самое дорогостоящее управление в мире. Можно сэкономить деньги на управленческом персонале, на техническом оснащении административных органов, но за такую экономию

государству приходится платить втридорога» .

Но затраты на повышение зарплаты чиновникам должны быть пропорциональны результатам их деятельности. Платить управленцам надо не за процесс, а именно за результат труда, устанавливая зарплату в определенной пропорции от минимальной или средней зарплаты по стране или подведомственной территории.

Кроме того, России необходимо взять на вооружение опыт развитых стран, где постоянно разрабатываются и реализуются программы совершенствования государственного аппарата, создаются для этих целей различные структуры в виде министерств, управлений, агентств и т. д. В развитых странах почти каждая политическая партия в своих программных документах имеет раздел, посвященный совершенствованию государственной службы.

Эффективное государственное управление невозможно без долгосрочной стратегии социально-экономического, политико-правового и духовно-нравственного развития страны, ее приоритетов, рациональных механизмов решения стоящих задач.

Эффективную модель государственного управления может выстроить лишь общество, способное к самоорганизации и не подверженное манипулированию, осознающее существо имеющихся проблем в государственном управлении и видящее рациональные пути их решения.

Повышение эффективности государственного управления требует изменений в философии государственного управления. Субъектам государственного управления необходимо четко представлять, что происходит внутри самой управляемой системы, между управляемой системой и ее внешней средой, чем занимаются органы государственного управления.

В современных условиях от субъектов государственного управления требуется четкое видение перспективных путей развития государства и общества. Выдающиеся результаты достигаются путем использования благоприятных возможностей, а не путем решения проблем. При решении проблем можно надеяться только на восстановление прежнего состояния или на устранение ограничений в достижении результата. Для получения выдающихся результатов ресурсы должны быть направлены на использование благоприятных возможностей, а не на решение проблем. Главное не то, как осуществлять управление, а то, как определить перспективные цели и концентрировать на них ресурсы и силы. Концентрация - ключ к реальным социально-экономическим результатам. Сегодня ни один принцип эффективности не нарушается с таким постоянством, как принцип концентрации. Это характерно и для деятельности органов государственной власти. Они, как правило, пытаются сделать всего понемногу.

Для устойчивого развития государства одной компетентности государственных служащих недостаточно, лидирующее положение - вот что приводит к устойчивому развитию государства.

Эффективность деятельности государственных органов и государственных служащих состоит в обеспечении ими достижения общественно значимых целей, связанных с потребностями и интересами народа в возможно короткий срок при наименьших затратах экономических, финансовых, трудовых, природных и других ресурсов. Или, точнее, эффективность деятельности государственных органов и государственных служащих определяется не тем, сколько сделано, а тем все ли сделано, что нужно для нормальной жизни большинства народа.

Статистические и социологические данные свидетельствуют о низкой эффективности деятельности государственных органов и государственных служащих современной России. В этой связи для повышения эффективности деятельности государственных органов и государственных служащих требуется реализовать комплекс политико-правовых, организационных и экономических мер.

Эффективность деятельности государственных органов и государственных служащих в решающей степени зависит от качества политического руководства страны, его политического сознания и ответственности, способности к лидерству.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

• 1. Сравните понятия «эффективность государственного управления», имеющиеся в научной и учебной литературе.
• 2. Какие показатели используются для оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления?
• 3. Какие факторы влияют на эффективность государственного управления?
• 4. Сформулируйте основные направления повышения эффективности государственного управления.
• 5. Проанализируйте философские подходы к эффективному государственному управления.

• Лобанов В. В. Государственное управление и общественная политика: учебное пособие. СПб., 2004. С. 288-289.
• Государственная служба. Поиски эффективности. Зарубежныйопыт. Вып. 13. М., 1996. С. 26.ш Там же. С. 21.

Для эффективного функционирования государства, в том числе и для противодействия коррупции, необходимо четкое разграничение полномочий всех ветвей власти. При этом система исполнительной власти должна стать современной отлаженной машиной, способной управлять экономикой в масштабах всей страны. Владимир Дмитриевич АНДРИАНОВ, директор Департамента стратегического анализа и разработок Внешэкономбанка, профессор, д. э. н.

В поисках модели

Как писал П. А. Столыпин, «никогда ни одно правительство не совершит ни одной работы не только репрессивной, но и созидательной, если не будет иметь в своих руках совершенный аппарат исполнительной власти». Одно из базовых условий развития России — формирование эффективной системы исполнительной власти, которая была бы способна решать вопросы модернизации экономики и противодействия коррупции. Состояние системы исполнительной власти и ее отдельных институтов является значимым элементом «организационного капитала» страны, который напрямую влияет на ее конкурентоспособность. Государственное управление эффективно, если обеспечивает стабильность и поступательное развитие общественной системы.

Опыт российских реформ исполнительной власти последних десятилетий показывает, что эти институты самостоятельно не «настраиваются». Для поддержания и развития «организационного капитала» власти нужны постоянно действующие механизмы управления изменениями. Это особенно важно для России, имеющей сложную, многозвенную систему исполнительной власти, для которой еще не найдено эффективной модели. Современная структура исполнительной власти должна быть компактной, сугубо функциональной, относительно стабильной и построенной таким образом, чтобы не зависеть от изменений в расстановке политических сил и политических катаклизмов.

Одна из основных долгосрочных задач, которую должно решать правительство, - формирование институциональной основы модернизации и инновационного развития социально ориентированного рыночного хозяйства. При этом в основе деятельности всех органов государственного управления должна лежать концепция «интегрированного государственного управления», суть которой - в рассмотрении потребностей граждан как отправной точки всех последующих действий исполнительной власти. Поэтому совершенствование структуры исполнительной власти должно базироваться на принципе «публичного управления», одним из ключевых элементов которого должна стать передача большого объема деятельности по предоставлению определенного рода государственных услуг непосредственно от правительства к независимым специализированным агентствам следующего звена управления.

Электронное правительство

Важным элементом системы публичного управления должно стать электронное правительство, которое в современных условиях является неотъемлемой частью информационного общества и должно рассматриваться как важный инструмент противодействия коррупции. Применение самых передовых методов сбора, обработки и анализа информации позволит использовать ее при принятии важных государственных решений.

Для России электронное правительство должно стать необходимым компонентом эффективного управления. Внедрение технологий электронного правительства позволит:

• повысить прозрачность подготовки и принятия решений, законодательных актов;
• сократить бюрократический аппарат и затраты на его содержание;
• значительно упростить процедуры для граждан и бизнеса при предоставлении государственных услуг, что значительно сократит возможность коррупционных действий;
• повысить уровень эффективности государственного управления и, как следствие, международный имидж государства.

Кроме того, внедрение электронного правительства может внести определенный вклад в увеличение темпов роста экономики. По оценкам специалистов, повышение эффективности государственного управления может дать до 2 % прироста ВВП.

Среди основных направлений функционирования электронного правительства можно выделить следующие:

• «правительство - гражданам»;
• «правительство - бизнесу»;
• «правительство - чиновникам»;
• «правительство - Правительству РФ».

Выстроив систему обратной связи с основными потребителями государственных услуг и переведя часть функций в сферу виртуальных коммуникаций, правительство сможет значительно повысить эффективность своей деятельности. Для обеспечения прав потребителей государственных услуг должен быть разработан и принят специальный закон (его условным названием может быть «Хартия гражданина»), основные положения которого ставили бы чиновника в зависимость от качества его работы, а граждане перестали бы быть заложниками чиновничьего произвола.

Эффективное лидерство

Функции государственного аппарата необходимо переориентировать на решение стратегических задач. В структурах государственной власти должна концентрироваться интеллектуальная элита нации, способная разработать и последовательно реализовывать концепцию и стратегию развития страны на длительную перспективу, придать экономике динамичный и устойчивый характер.

В политике подбора и расстановки кадров на высоком государственном уровне целесообразно придерживаться управленческого принципа меритократии, согласно которому руководящие посты должны занимать наиболее способные люди независимо от их социального и экономического происхождения. Хотелось бы обратить внимание еще на одно из высказываний П. А. Столыпина, которое по прошествии многих десятилетий не утратило своей актуальности: «В тех странах, где еще не выработано определенных правовых норм, центр тяжести, центр власти лежит не в установлениях, а в людях».

Следует подчеркнуть, что, хотя бюрократизация исторически и означала конец классической эры индивидуализма, одновременно она создавала возможность для исключительных личностей достичь реализации своих идей, находясь во главе организации, если только процесс социального отбора позволял им занять такое положение. С этой точки зрения никакая модернизация и никакое реформирование, в том числе и исполнительной власти, невозможны без эффективного лидерства, в том числе в высшем и среднем звеньях государственного управления. Лидеры, находящиеся в центре системы выработки и принятия решений, обязаны обеспечить основу для подготовки четко сформулированных национальных интересов как во внутренней, так и во внешней политике. Они должны обладать умением мыслить стратегически, четко определять основные проблемы и предлагать оптимальные пути их решения, лично влиять на ход событий, сосредоточив усилия на выполнении заданной функции. Мудрость чиновника не в том, чтобы командовать экономикой по телефону или через ведомственные инструкции, а в том, чтобы определять приоритетные направления экономического развития, формировать принципы инвестиционной политики, концепцию отраслевых балансов, создавать условия для поддержания конкурентной среды. Поэтому необходимо обеспечить возможности для независимого лидерства в экономической и политической сферах, которое в конечном счете способно подчинить власть чиновников эффективному контролю. Решить эту задачу может нацеленная на перспективу программа подготовки лидеров для различных уровней государственной службы.

Корпоративная культура госуправления

Помимо лидерства, важный аспект государственного управления - создание эффективно работающей команды (коллектива). Необходимо обратить особое внимание на методы, обеспечивающие сознательное и активное участие чиновника в реализации поставленных целей. Опыт показывает, что государственный служащий добивается более высоких результатов при наличии веры в руководство и правильно выстроенной системы приоритетов в работе, признания заслуг и вознаграждения за успехи в работе (не обязательно в денежной форме). Чиновники высоко ценят доверие руководства, возможность пройти переподготовку, получить новые навыки или повысить квалификацию.

Эффективность государственного управления во многом зависит от профессионализма, гибкости и ответственности государственных служащих и системы их подготовки. Всем государственным служащим должно быть обеспечено равенство возможностей, чтобы стимулировать их к нестандартным решениям и освоению новых методов работы. Широкое привлечение талантов, открытость новым идеям - значительный шаг вперед с точки зрения изменения корпоративной культуры государственного управления. Эта культура воплощает в себе кодекс поведения, а также определенные мировоззренческие посылки, ограничивающие сферу возможных политических действий.

Наконец, для тех, кто придает наибольшее значение применению специальных знаний к решению государственных проблем, эффективность означает создание такой организационной структуры, в которой специалисты могут наилучшим образом использовать свои профессиональные качества. При этом необходимо разработать «систему оценки компетентности», при помощи которой можно определять качества, необходимые высшим государственным служащим. Применение такой системы дает объективные основания для развития человеческих ресурсов, найма, продвижения, поощрения чиновников. Эта система позволит определять критерии для проведения аттестации всех сотрудников высших ступеней государственной службы. В конечном счете чиновничество должно стать поистине привилегированным аристократическим классом, а профессия чиновника не только высокооплачиваемой, но и уважаемой в обществе.

Экономическая политика государства

Необходимость усиления государственного регулирования и управления экономическими процессами практически во всех сферах экономики стала очевидной после мирового финансового и экономического кризиса, который в очередной раз потряс глобальную экономику в 2008 году. Любой кризис нужно рассматривать не как аномальное, а как вполне закономерное явление в динамике развития экономической системы. Объективные противоречия, которые имманентны любой экономической системе, на определенном этапе достигают критической точки, выливаясь в циклический, структурный, финансовый, биржевой или иной кризис.

Кризис выявляет основные элементы энтропии предыдущего этапа развития, высвечивает неэффективность функционирования отдельных звеньев хозяйственного механизма, диспропорции в структуре материального производства, балласт спекулятивного кредита, сбои в функционировании валютно-финансовой системы, изменение потребительского спроса. Исходя из общих закономерностей функционирования больших систем автаркические тенденции в глобальной экономике в условиях кризиса отражают момент фазового перехода системы из одного состояния в другое.

Кризис дает сигнал об опасности для дальнейшего развития системы в определенном направлении, о необходимости принятия конкретных мер для снятия назревших противоречий. Глубокий экономический и финансовый кризис глобальной экономики, как ни парадоксально, - фактор, благоприятствующий переходу на иные принципы хозяйственной деятельности. В этой связи на первый план выходит не поиск универсальных моделей развития, а создание экономической системы, способной к гибкому реагированию на новые вызовы современности. Поэтому для России необходима смена экономической парадигмы, смещение акцентов в сторону социально-рыночного хозяйства и создания устойчивой саморегулирующейся экономики. Необходимо выстроить стройную, гармоничную систему регулирования социально-экономических процессов и управления ими, когда на микроэкономическом уровне устойчивость будут обеспечивать саморегулируемые организации, а на макроэкономическом - функциональные экономические системы.

Одно из важнейших понятий экономической теории и необходимый инструмент макроэкономического регулирования и управления - экономическая политика государства, которая должна реализовываться через разработанную и официально утвержденную правительством стратегию социально-экономического развития. Совершенно очевидно, что для успешного проведения экономической политики государству также необходима «приборная панель», которая давала бы правильные ориентиры выбранному социально-экономическому курсу. Поэтому автор предлагает разработать систему сбалансированных социально-экономических показателей устойчивого развития.

Указанная система могла бы объединить четыре группы показателей - макроэкономические, социальные, институциональные и экологические.

Основные макроэкономические показатели:

• темпы прироста ВВП;
• уровень инфляции;
• размер дефицита государственного бюджета;
• размер государственного долга;
• объем золотовалютных резервов;
• уровень монетизации экономики;
• пределы колебания курса национальной валюты.

Основные социальные показатели:

• уровень безработицы;
• уровень бедности;
• степень неравенства в распределении денежных доходов различных слоев населения (индекс Джини);
• уровень качества жизни.

Основные показатели институционального развития:

• индекс качества развития институтов;
• индекс качества и эффективности государственного управления;
• готовность к введению и применению электронного правительства;
• уровень восприятия коррупции.

Основные экологические показатели:

• уровень экологической устойчивости;
• уровень производства различных видов отходов;
• доля возобновляемых источников энергии в энергетическом балансе;
• энергоемкость ВВП и отдельных отраслей промышленности;
• объем выбросов в атмосферу углекислого газа.

Важнейшим принципом экономической политики должно стать таргетирование основных макроэкономических, социальных и экологических показателей и создание функциональных экономических систем, обеспечивающих их поддержание в заданных оптимальных параметрах в режиме саморегуляции. Основная проблема при построении функциональных экономических систем заключается в определении оптимальных значений указанных показателей и индикаторов, выстраивании механизмов их постоянного мониторинга и контроля, системы обратной связи, корректировки показателей, обеспечивающих равновесие экономической системы.

В саморегулирующейся экономической системе постепенно могут изменяться и принципы управления. Иерархический принцип дополняется принципом проектного и сетевого управления, что в перспективе может привести к изменению сложившейся структуры государственного управления. Таким образом, в условиях возрастания роли экономической теории в познании закономерностей и тенденций развития мировой экономики теория саморегуляции может быть положена в основу разработки долгосрочной, научно обоснованной экономической концепции и стратегии российского государства.

Система сбалансированных показателей устойчивого развития должна быть включена в систему стратегического управления страной и субъектами Федерации. Только при этом условии данные показатели станут ориентирами и инструментами долгосрочного и текущего планирования развития экономики России. Система сбалансированных показателей устойчивого развития позволит обеспечить контроль за достижением установленных индикаторов, увязать бюджетный процесс с планами и результатами развития отраслей и регионов России, оценивать эффективность экономической политики государства. Новая модель саморегуляции рыночной экономики, основанная на системе сбалансированных социально-экономических показателей устойчивого развития, может быть достаточно универсальной и использоваться как на страновом, так и на региональном и муниципальном уровнях.

Несмотря на мировой финансово-экономический кризис, политическая стабильность в России, преемственность социально-экономического курса, наличие природных, трудовых и финансовых ресурсов в очередной раз дают стране шанс провести реальные экономические преобразования, заложить фундамент возрождения и модернизации России, сократить масштабы коррупции. Следует подчеркнуть, что структурная перестройка в условиях стабильной экономики - весьма длительный и болезненный процесс, а кардинальные изменения в условиях кризиса - относительно быстрый и более естественный процесс.

Однако любые экономические преобразования не могут быть абстрактными и должны проводиться исключительно в интересах народа. Реформы должны проводиться не ради реформ, а во благо человека, и это в полной мере относится к теме борьбы с коррупцией. В этой связи хотел бы привести слова выдающегося русского ученого, к сожалению, малоизвестного, Ю. Крижанича (1617-1683 гг.), сказанные более 300 лет назад, которые не утратили свою актуальность и вполне могут быть обращены к нынешним руководителям страны: «Править так, чтобы это было во благо тем, кем правят; осуществлять всякие преобразования так, чтобы жизнь становилась “непременно счастливее”, а народ богаче; искать свой путь и верить в счастливую звезду России, которую Господь не оставит без своих милостей».

ш Гриднев В. П.

g Повышение эффективности государственного s управления в условиях

I динамического развития России

Гриднев Валерий Павлович

^ Северо-Западный институт управления - филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) > Профессор кафедры государственной политики и государственного управления 5 Доктор исторических наук s [email protected] к

< РЕФЕРАТ

Статья посвящена актуальным проблемам совершенствования деятельности органов m государственной власти, повышения их эффективности в современных условиях. В ней

о раскрывается основное содержание деятельности федеральных государственных ор-

^ ганов и необходимость повышения эффективности функционирования системы госу-

EJ дарственного управления, направленной на решение актуальных задач, в частности на

о создание нормативно-правовой базы, совершенствование государственной кадровой

политики, в том числе внедрение системы наставничества, повышение роли современной управленческой и организационной культуры ХХ! в. в органах государственной власти. В статье представлены и обоснованы предложения автора по повышению эффективности системы государственного управления в условиях глобальных вызовов и угроз безопасности человечества в XXI в.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

государственное управление, гражданская служба, эффективность, наставничество, управленческая и организационная культура

Increase of Efficiency of Public Administration in the Conditions of Dynamic Development of Russia

Gridnev Valery Pavlovich

north-West institute of Management - branch of the russian Presidential academy of national Economy and Public

Administration (Saint-Petersburg, Russian Federation)

Professor of Chair of a State Policy and Public administration

Doctor of Science (History), Professor

[email protected]

Article is devoted to actual problems of improvement of activity of public authorities, increases of their efficiency in modern conditions. In it the main content of activity of federal government bodies and need of increase of efficiency of functioning of the system of public administration directed on the solution of actual tasks, in particular, on creation of standard and legal base, improvement of the state personnel policy, including introduction of system of mentoring, increase of a role of modern administrative and organizational culture of the XXI century in public authorities reveals. In article proposals of the author on increase of system effectiveness of public administration in the conditions of global challenges and threats to security of mankind in the XXI century are presented and proved.

рublic administration, civil service, efficiency, mentoring, administrative and organizational culture

В XXI в. перед страной стоит проблема создания инновационной теории и практики государственного управления, формирования профессиональных управленцев новой генерации, способных мыслить и действовать системно и эффективно на

опережение в условиях динамического развития Российской Федерации, принимать < превентивные и адекватные, единственно правильные решения, умело использовать * современные управленческие приемы, методы, технологии и имеющиеся ресурсы ^ в различных сферах общественной жизни1.

Разрыв между непрерывно меняющейся жизнью и субъектом управления углубляется, что порождает кризис управления. Это сдерживает темпы социального прогресса, порождает социальные, политические, экономические, духовные, биологические и техногенные катастрофы, способные погубить жизнь на Земле. Нельзя забывать о вызовах и угрозах2.

Следовательно, необходимо повысить эффективность государственного управления. Каковы пути?

Во-первых, это повышение качества социальной связи общества и государства. Обществу нужно сильное государство, ибо национальная безопасность может быть обеспечена только сильным, правовым и демократическим государством.

Только поставив деятельность государства под эффективный социальный, гражданский контроль со стороны общества, его демократических институтов путем расширения подлинной демократии самого народа, можно решить эту задачу.

Во-вторых, принципиальное значение для российской государственности имеют гласность и публичность, понятность и предсказуемость государственного управления. Согласно Федеральному закону от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ, ст. 3 «О стратегическом планировании в Российской Федерации», «государственное управление - деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации»3. Поэтому оно должно начинаться с выработки и предъявления гражданам Российской Федерации социальной доктрины как составной части развития общества в целом: экономической, социальной, политической (политический курс), духовно-культурной, национальной. Только в этом случае государство сможет опираться на большинство, рассчитывать на его активность, поддержку и консолидацию всего общества.

В-третьих, эффективность государственного управления во многом зависит от хорошо обученных и талантливых организаторов-руководителей. Исходя из этого необходимо принять меры по подготовке и профессиональной переподготовке, повышению квалификации управленческих кадров, на конкурсной основе назначать управленцев нового типа, обладающих творческим складом ума, стратегическим мышлением, высокой работоспособностью, умением аккумулировать энергию многих и работать с людьми, влиять на подчиненных, на равных себе по рангу (статусу), на высших руководителей и внешние отношения, способных к инновационно-управленческой деятельности, создавать новые организационные структуры, решать неординарные задачи, каждодневно завоевывать доверие граждан.

Из сказанного очевидно, что руководители всех уровней должны иметь хорошую управленческую подготовку. С этой целью, как свидетельствует зарубежный опыт, они должны иметь диплом магистра по направлению подготовки, как правило «юриспруденция», «государственное и муниципальное управление» и др. Магистры отличаются от бакалавров более глубокой научно-теоретической и управленческой подготовкой, способностью к осуществлению аналитической работы. Управленческая подготовка включает две основные составляющие: знание теории государ-

1 Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.

2 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 г. // Российская газета. 2014. 5 декабря.

3 Собрание законодательства РФ. 2014. № 26. Ч. I. Ст. 3318.

ственного управления и умение формировать и реализовать управленческие решения. Она усиливает эффективность управленческой деятельности.

В связи с этим возникает вопрос, о каком уровне высшего образования идет речь в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, в котором установлено в качестве ква-^ лификационного требования к должностям гражданской службы категории «руко-^ водители» наличие высшего образования?1 Отметим, что согласно Федеральному =Ц закону «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ ^ в Российской Федерации установлены следующие уровни высшего образования: 2 бакалавриат; х специалитет, магистратура; ^ подготовка кадров высшей квалификации2.

^ Это обуславливает необходимость внесения изменения в ст. 12 Федерального ^ закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» о об определении в качестве квалификационного требования к должностям гражданской службы категории «руководители» наличие у соискателя диплома магистра. ^ Применение этой нормы позволит повысить эффективность управленческой дея-° тельности руководителей.

В-четвертых, эффективное государственное управление возможно при условии реализации функций, возложенных на государственные органы, не только руководителями и гражданскими служащими со стажем, но и менее опытными кадрами.

Подчеркнем, что заслуживает внимания методический инструментарий по применению наставничества на государственной гражданской службе, разработанный Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации3 во исполнение п. «р» ч. 2 указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»4.

Наставничество как кадровая технология предназначена для передачи посредством планомерной работы знаний, навыков и установок от более опытного государственного гражданского служащего менее опытному. Целями наставничества являются оказание помощи гражданским служащим в их служебном становлении, приобретении профессиональных умений и навыков выполнения должностных обязанностей, адаптация в коллективе, воспитание дисциплинированности.

Использование данного инструментария в деятельности органов государственной власти позволит:

Ускорить процесс профессионального становления гражданских служащих, развития их способности самостоятельно, качественно и ответственно выполнять возложенные служебные обязанности в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы;

Осуществить адаптацию государственных гражданских служащих к условиям осуществления служебной деятельности;

Развить общекультурные, общепрофессиональные и профессиональные компетенции;

1 О государственной гражданской службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2003 г. по сост. на 31 декабря 2014 г. Ч. 3. Ст. 12 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

2 Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273 по сост. на 31 декабря 2014 г. // Собрание законодательства РФ. 2012. № 53. Ч. 1. Ст. 7598.

3 Методический инструментарий по применению наставничества на государственной гражданской службе / Утв. Минтрудом России: [Электронный ресурс]. КонсультантПлюс. Документ представлен «КонсультантПлюс» 27 декабря 2013 г.

4 Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.

Сформировать сплоченный грамотный коллектив за счет включения в адаптаци- < онный процесс опытных государственных гражданских служащих, снизить теку- * честь управленческих кадров. ^ К сожалению, наставничество, как кадровая технология и принцип кадровой политики, не нашло в настоящее время закрепления в федеральном нормативно-правовом акте. Следовательно, методический инструментарий по применению наставничества на государственной гражданской службе Российской Федерации будет носить рекомендательный характер для органов государственной власти.

В-пятых, совершенствование системы поступления на гражданскую службу позволит, безусловно, повысить эффективность государственной власти.

В настоящее время в соответствии с ч. 4 ст. 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» по решению представителя нанимателя конкурс может не проводиться при назначении на должности государственной гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы.

По мнению же автора, результативность и эффективность приема на гражданскую службу будут выше, если решение будет приниматься конкурсной комиссией. Фак- ^ тически участвуют при приеме на гражданскую службу без прохождения конкурса д представитель нанимателя, руководители подразделения по вопросам государ- ^ ственной службы и кадров и подразделение, в котором образовалась вакантная должность гражданской службы. Не участвуют в приеме на гражданскую службу представители научных и образовательных организаций, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с государственной гражданской службой. Последние, как свидетельствует личный опыт автора с 2005 г. в качестве независимого эксперта в составе конкурсных комиссий органов государственной власти Санкт-Петербурга, как правило, задают вопросы претендентам на должность гражданской службы, связанные со знанием Конституции Российской Федерации, федеральных законов, регулирующих отношения на государственной гражданской службе. Также они обращают внимание на поведение во время конкурсного экзамена, внешний вид претендентов, знание русского языка. Не секрет, что даже действующие государственные гражданские служащие допускают многочисленные ошибки в правописании и устной речи .

В случае поступления гражданина на гражданскую службу по результатам конкурса решение государственного органа будет максимально объективным, ибо решение будет приниматься комиссией коллегиально открытым голосованием простым большинством голосов ее членов, присутствующих на заседании.

В-шестых, важнейшим условием повышения эффективности государственного управления является возрастание роли современной управленческой и организационной культуры XXI в.

Этот феномен культуры обусловлен следующими факторами:

Культура организации и уровень социальных технологий диалектически взаимосвязаны и взаимообусловлены;

Сильная управленческая и организационная культура - это:

а) стратегический ресурс органов государства, определяющий их положение в политической системе общества, в вертикали власти;

б) проводник многих внутриорганизационных изменений органов государственной власти, общества в целом.

Современная управленческая и организационная культура определяет философию управления, цели и ценностные ориентации гражданских служащих, стратегию государственных органов, цивилизованные правила поведения и нравственные прин-

ципы должностных лиц, лежащие в основе отношении и взаимодеиствии как внутри организации, так и за ее пределами, поддержания имиджа органов государственной власти.

Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 8851 определены общие принципы служебного поведения государственных служащих, в со-^ ответствии с которыми они призваны:

с исполнять свои должностные обязанности добросовестно и на высоком про-=Ц фессиональном уровне в целях обеспечения эффективной деятельности госу-^ дарственных органов;

2 исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека х и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов ^ государственной власти и государственных гражданских служащих; ^ осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подза-^ конными нормативными правовыми актами компетенции государственного ор-о гана;

^ не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным ^ группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций и т. д. Чуть позже, 23 декабря 2010 г., был одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих2.

Безусловно, соблюдение государственными гражданскими служащими общих принципов служебного поведения и типового кодекса этики позволит повысить эффективность выполнения ими своих должностных обязанностей.

К нашему сожалению, до сих пор не принят на федеральном уровне узаконенный нормативно-правовым актом Кодекс этики и служебного поведения государственных служащих.

Управленческая и организационная культура способны придать смысл деятельности гражданских служащих, наполнить их жизнь интересным содержанием, стимулировать их новаторство и активность.

Уникальность управленческой и организационной культуры состоит прежде всего в ориентированности государственного управления на отдаленные цели. Каждый орган государственной власти, руководитель не должны довольствоваться временными успехами, а должны смотреть в перспективу, определять приоритеты, цели и задачи государственного управления на долгосрочный период (период, следующий за текущим годом, продолжительностью более 6 лет. - Авт.).

Необходимо быстро осваивать самые передовые образцы мировой управленческой и организационной культуры и успешно их использовать.

Приоритетным в обучении и постоянном пополнении знаний должностных лиц должны стать поведение человека в организации, обществе, законы раскрытия творческого потенциала как руководителя, так и каждого гражданского служащего, культура человеческого общения. Словом, знание и тонкое понимание человека, форм его поведения в государственном органе, сохранение, поддержание и приумножение нравственных норм культуры - важнейший элемент управленческой и организационной культуры.

1 Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 по сост. на 16 июля 2009 г. // Собрание законодательства РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.

2 Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих от 23 декабря 2010 г., протокол № 21: [Электронный ресурс]. КонсультантПлюс.

В-седьмых, учитывая особую значимость общественного мнения в оценке эф- < фективности системы государственного управления, как подчеркнул Президент * Российской Федерации В. В. Путин, обращаясь к членам Федерального Собрания ^ с ежегодным посланием 12 декабря 2012 г.: «Главным критерием оценки эффек- к тивности власти, предоставляющей услуги гражданам... должно стать обществен- ^ ное мнение, мнение самих граждан»1, считаем целесообразным предложить орга- ^ нам государственной власти: с

1) систематически изучать общественное мнение, используя разнообразные средства и методы сбора и анализа соответствующей информации, которые обе- ^ спечивали бы и гарантировали объективность и верификацию выводов по поводу ^ эффективности государственной власти. х

Заметим, что в настоящее время территориальные органы федеральных органов ^ исполнительной власти осуществляют изучение общественного мнения2. С этой ^ целью ими используются: ^

Устройства подвижной радиотелефонной связи; о

Терминальные устройства, интегрированные с электронной системой управления ^

очередью; ^

Информационно-телекоммуникационная сеть «Интернет»; 0

3) использовать средства массовой информации3 («четвертую» власть - периодические печатные издания, сетевые издания, телеканалы, радиоканалы, телепрограммы, радиопрограммы, видеопрограммы, кинохроникальные программы, иные формы периодических распространений массовой информации под постоянным наименованием (названием), которым Конституцией Российской Федерации гарантируется свобода). По своей природе они обязаны бороться за правду реальной жизни, оказывать благотворное влияние на управленческие процессы. Кроме того, средства массовой информации имеют право запрашивать информацию о деятельности государственных органов и их должностных лиц как в устной, так и в письменной форме. Запрашиваемую информацию обязаны предоставлять руководители указанных органов, их заместители, гражданские служащие пресс-служб или другие уполномоченные лица в пределах их компетенции. При этом телевидение и пресса не обязаны согласовывать свои материалы с каким-либо органом государственной власти. Достоинства средств массовой информации состоят в объективности их взгляда, позиции, анализа и оценки.

Следовательно, разработка и реализация новых приемов, средств и методов, технологий публичного управления, повсеместное освоение их гражданскими служащими, всеми управленцами, принятие и реализация комплекса нормативных правовых актов по проблемам государственной гражданской службы, в том числе государственной кадровой политики, - важнейшие направления повышения эффективности системы государственного управления.

Эти и многие другие пути будут способствовать созданию важных предпосылок для серьезного улучшения функционирования государственной граждан-

2 Об оценке эффективности деятельности руководителей территориальных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решения о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей: Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 // Российская газета. 2012. 19 декабря.

3 О средствах массовой информации: Закон Рос. Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 по сост. на 24 ноября 2014 г. Ст. 2, 38 // Собрание законодательства РФ. 2003. № 50. Ст. 4855.

ской службы и повышению эффективности деятельности всей системы государственного управления в условиях динамического развития страны, что приведет к процветанию Великой России и занятию достойного места на международной арене в условиях глобальных вызовов и угроз безопасности человечества в XXI в.

Литература

1. Dyatlovskaya E. Literacy project for officials // New Izvestia . 2014. February 27. (rus)