МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Федеральное государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«ПОВОЛЖСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
имени П.А.СТОЛЫПИНА»
Филиал в г. Ульяновске
КАФЕДРА ЭКОНОМИКИ И УПРАВЛЕНИЯ
КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине: «Управление общественными отношениями»
на тему: «Основные проблемы и тенденции современного управления»
Ульяновск 2010
Введение…………………………………………………………………………...3
Глава 1. Тенденции современного управления………………………….…...... 5
1.1 Четыре подхода современного управления…………………5
1.2 Характеристика современных подходов управления……....6
Глава 2. Проблемы современного управления………….………………………8
2.1 Концепция развития российского менеджмента……………………………………………………………8
2.2 Главные проблемы современного управления …………….........10
2.3 проблема взаимодействия топ-менеджера и владельца компании в России…...………………………………………….…………………12
2.4 Перспективы развития менеджмента в России…………………15
Глава 3. Проблемы государственного управления …………..………..19
3.1 Государственное управление в России на современном этапе..19
3.2 Проблема неуправляемости ……………………………………..25
3.3 Проблемы качества государственного управления в мировом контексте……………………………………………………………….27
Заключение………………………………………………………………..30
Введение
Управление – сознательное, целенаправленное воздействие со стороны субъектов и органов на людей и экономические объекты, осуществляемое с целью направлять их действия для получения желаемого результата.
В современном мире человеку приходится управлять очень сложными объектами (страна, атомная электростанция, ЭВМ, космический комплекс, общество, человек).
Цель курсовой работы является изучения проблем и тенденции современного управления.
Управление – древнейшее искусство и новейшая наука. Специалисты в области управления сходятся во мнении, что управление является частью больших политических, экономических, технологических, социальных и этических систем и основывается на собственных концепциях, принципах и методах, т. е. имеет серьезный научно-методический фундамент.
Актуальность проблемы заключается в следующем. Любая наука представляет собой совокупность знаний и непрестанного поиска новых данных о природе и обществе с целью понять и объяснить явления и законы природы, частью которой является сам человек. В новом сложном явлении наука стремится определить его основу, которая обычно бывает гениально просто открыть закономерности, скрывающиеся в кажущемся хаосе. Главным в теории является не подробное описание исследуемого объекта, а изучение его основных свойств, выявление общих законов связей для того, чтобы обеспечить принципиальную возможность установления новых знаний.
Управление – непрерывный процесс воздействия на объект управления (личность, коллектив, технологический процесс, предприятие, государство) для достижения оптимальных результатов при наименьших затратах времени и ресурсов. Каждый специалист в области управления обязан владеть теорией, практикой и искусством управления, уметь четко определять цели своей деятельности, определять стратегию и тактику, необходимые для их достижения.
Функции руководителя значительно усложнились в наше время. Теперь он не только должен думать о производственном и хозяйственном управлении своим предприятием, фирмой, но и постоянно решать перспективные, стратегические вопросы, которые раньше решались на уровне главка или министерства. Без изучения рынка, без поиска места для своих товаров на нем, без инновационных вложений и банковского кредита предприятие обречено.
Перед руководителем появляются проблемные задачи: внедрение новых технологий, организация выпуска новых, конкурентоспособных товаров, не формальное, а фактическое внимание к качеству выпускаемой продукции, решение комплекса социальных вопросов, поиск новых методов стимулирования труда, развитие самоуправления и одновременно укрепление единоначалия и дисциплины. И еще одно новое и очень важное – риск, ответственность. Руководители вынуждены самостоятельно решать целый ряд новых производственных проблем таких, как определение стратегических целей и задач управления, разработка детальных планов для достижения этих целей, декомпозиция задач на конкретные операции, координация деятельности предприятия с другими компаниями и фирмами, постоянное совершенствование иерархической структуры, оптимизация процедуры принятия управленческих решений, поиск наиболее эффективных стилей управления и совершенствование мотивации действий сотрудников.
1. Тенденции современного управления
1.1 Четыре подхода современного управления
Сейчас, практически, каждый сложный шаг в управлении (в войне, астрономии, социологии, генетике и т. д.) сначала моделируется и проверяется на ЭВМ, и лишь затем в реальной жизни.
Современное управление зависит от развития технологий, производства, структуры общества.
Современные технологии непрерывно усложняются, усложняется социально-экономическая структура общества, поэтому теория и практика управления не стоит на месте и непрерывно развивается.
Управление, как научная дисциплина, представляет собой несколько подходов, которые часто пересекаются. Объекты управления - это и техника, и люди. Следовательно, современное управление всегда зависит от успехов в других областях знаний, таких как математика, инженерные науки, психология, социология и антропология.
Современная наука управления выделяет четыре подхода, которые внесли существенный вклад в современное управление:
1) Подход с позиций выделения различных школ в управлении заключает в себе фактически четыре разных подхода. Здесь управление рассматривается с четырех различных точек зрения: это школы научного управления, административного управления, человеческих отношений и науки о поведении, а также науки управления, или количественных методов.
2) Процессный подход рассматривает управление как непрерывную серию взаимосвязанных управленческих функций.
3) В системном подходе подчеркивается, что руководители должны рассматривать организацию как совокупность взаимозависимых элементов, таких, как люди, структура, задачи и технология, которые ориентированы на достижение различных целей в условиях меняющейся внешней среды.
4) Ситуационный подход концентрируется на том, что пригодность различных методов управления определяется ситуацией.
Самым эффективным методом в конкретной ситуации является метод, который более всего соответствует данной ситуации.
1.2 Характеристика современных подходов к управлению
На данный момент можно выделить 2 подхода к современному управлению:
1) Системный – это способ мышления по отношению к организации и управлению ею. Системный подход рассматривает процессы управления как систему. Система – совокупность элементов, тесно взаимодействующих друг с другом и с окружающей средой.
Так же можно выделить 3 условия эффективного функционирования организации как системы:
Неформальность системы – организация не должна иметь жёстких связей, ограничивающих свободу отдельных звеньев.
Эволюция организационной структуры – необходима для приспособления системы к изменениям внешней среды.
Предвидение – способность системы предвидеть изменения внешней среды.
Недостатки системного подхода современного управления: неточное представление процессов управления.
2) Ситуационный подход – центральным моментом является ситуация, т. е. совокупность обстоятельств, которые значительно влияют на организацию в данное время.
Можно сказать, что не существует единственного пути управления.
Руководитель должен быть знаком с различными методами и приёмами управления. Каждая из управленческих концепций и методик имеет свои сильные и слабые стороны. Руководитель должен предвидеть вероятностные последствия той или иной методики на результаты организации. Руководитель должен уметь правильно интерпретировать ситуацию. Руководитель должен уметь выбрать наиболее эффективные приёмы и методы для данной конкретной ситуации.
Все управленческие процессы делятся на:
Основные – операции, направленные на изменение управленческого предмета труда: принятие управленческого решения, сбор и накопление информации, формирование нормативной и технической документации.
Вспомогательные – процессы, создающие нормальные условия для протекания основных и обслуживающих процессов: изготовление, приобретение и ремонт средств технического оснащения процесса управления.
Обслуживающие – процессы по накоплению, контролю и передачи предмета управленческого труда: решения, информация, документация.
2 Проблемы современного управления в
2.1 Концепции развития российского менеджмента
В настоящее время вследствие глобального кризиса в России наблюдается неустойчивость всего механизма управления. Поэтому для современного управления особенно важно анализировать предыдущий опыт в условиях нестабильности и проектирование этого опыта на сегодняшний день и будущий прогноз.
Особенность России – ее ВВП в большей степени формируется за счет ресурсной составляющей и ее «хребта» - нефтяной и газовой промышленности. Одновременно стратегическое управление должно учитывать переход в будущем к современному конвейерному производству, переходу к новейшим автоматизированным и информационным технологиям.
Рассмотрим три генеральные концепции развития российского менеджмента:
1. Концепция копирования западной теории менеджмента. Она не учитывает особенностей российского менталитета. России “надо брать модель менеджмента в готовом виде и использовать ее в управлении экономикой...”. Для овладения теорией надо будет лишь перевести западные учебники и монографии на русский язык. Затем, ничего не меняя, использовать данные положения на практике. Вероятность реализации этой концепции весьма высока в силу своей простоты и привычки бездумного копирования западного опыта. Но она несет и большую опасность. Достаточно вспомнить использование неадаптированной к условиям России теории “монетаризма”, концепций “шоковой терапии”, ваучеризации и т.д. Можно спрогнозировать новые потрясения, которые ждут Россию при осуществлении данной концепции.
2. Концепция адаптации западной теории менеджмента. Предполагает частичный учет особенностей русской ментальности, т.е. не слепое копирование, а приспособление западной теории к современным российским условиям. При этом возникает важная проблема, какую из западных теорий менеджмента мы будем адаптировать? Системы управления Японии, США, Западной Европы сильно отличаются между собой. Какой из данных вариантов принять за аналог? Но при любом выборе мы рискуем использовать теорию, учитывающую специфические особенности, условия функционирования экономики, уровень социально-экономического развития данных стран, ментальность их жителей. Здесь целесообразно вспомнить слова М.Вебера: “Капитализм западного типа мог возникнуть только в западной цивилизации”.
3. Концепция создания российской теории менеджмента. Исходит из полного учета особенностей российской ментальности с использованием аспектов мирового опыта управления. При этом невозможно ни слепое копирование западного и восточного опыта, ни полное отрицание достижений западной и восточной школы менеджмента. И первое, и второе одинаково неприменимо. Поэтому, российский менеджмент должен иметь свое специфическое содержание, формы и методы управления, соответствующие специфике российского менталитета.
Поскольку менеджмент - это вид деятельности человека, который имеет также и специфические черты, и отражает национальные и исторические особенности, географические условия, уровень социально-экономических отношений, культуру, именно поэтому существует понятие не только менеджмента вообще, но и признание существования американской, японской, и, конечно же, российской модели менеджмента. Это говорит о наиболее вероятной третьей концепции, как наиболее приемлемой.
2.2 Главные проблемы современного управления
Первая главная проблема современного управления - проблема качества управленческих кадров.
В России мало людей, имеющих реальный опыт управленческой работы в условиях рыночной экономики. В то же время общепризнано, что управление – это и наука и искусство, и что овладение знаниями в этой области невозможно без получения соответствующих практических навыков Естественно, что основная часть слушателей имеет незначительный жизненный и еще меньший управленческий опыт.
Вторая главная проблема современного управления – коррумпированность современной экономики на всех уровнях. Здесь можно разделить менеджеров в государственных экономических структурах и менеджеров частных компаний. В западных странах государственные управленцы, чиновники, в большей степени отделены от материальных благ и их распределения, их роль с точки зрения взаимодействия с менеджерами частных компаний сведена к минимуму. Особенность российской системы управления, наличие «откатов» при получении крупных государственных заказов привела к тому, что российский чиновник стал «крупным менеджером» с эффектом получения «серых бонусов» при организации «нужных» управленческих решений в экономике.
Третья проблема – избыточная численность государственных управленцев, непрерывно возрастающего числом при постоянном «сокращении» аппарата. Это связано с тем, что самый эффективный и доходный бизнес в России – управление государственными ресурсами. При этом наблюдается острая нехватка топ-менеджеров высшей квалификации, способных эффективно управлять частными компаниями, с целью конкурентоспособности на мировых рынках. Пока это получается только в некоторых отраслях, прежде всего ресурсных, связанных с экспортом полезных ископаемых и экспортом вооружений. Это превосходство связано, скорее всего, не только с уровнем менеджмента – большинство кадров были воспитаны в советское время, а также с конкурентными преимуществами в этих областях, сложившихся в силу географических, исторических и традиционных особенностей, позволяющих увереннее чувствовать себя на рынке.
Некоторые оценки ученых говорят, что "критическая масса" руководителей, менеджеров, способных преобразовать облик нашей экономики и наших предприятий в соответствие с современными требованиями, должна составить не менее 3.0 млн. специалистов. Однако это оценка сомнительна, поскольку ее приводят специалисты, заинтересованные в учебном процессе – увеличении количества студентов по данной специальности. В тоже время, исторический опыт показывает, что численное увеличение управления в России приводит к обратным результатам.
В частности, российские руководители весьма неэффективно распоряжаются своим рабочим временем. Это зависит от типа деятельности, уровня управления, и прочее. В среднем хронометрия рабочего времени представлена на рисунке 1.
Рис. 1. Статистическая проекция распоряжения рабочим временем для менеджера.
2.3 Проблема взаимодействия топ-менеджмента и владельца компании в России
Особенность российской экономики - частые конфликты между владельцами компаний и топ-менеджерами, что приводит к замене последних. Результат - владелец теряет ценного специалиста, что отражается на эффективности работы компании. Эксперты утверждают, что в основном причины развалившихся рабочих отношений лежат в разном понимании стратегического управления компанией. Это обстоятельство также объясняет, почему карьерные амбиции менеджеров не реализуются.
Суть разногласий заключается в том, что собственник хочет получения прибыли на каждом этапе, а менеджер высокой квалификации настроен на стратегические цели. Классический менеджер - это управленец, который работает по заданному четко разработанному направлению. Во многих российских компаниях, замечают эксперты, оно фактически отсутствует. Вместо этого компания функционирует по принципу «предпринимателя», то есть меняет направление своих усилий в зависимости от изменений на нестабильном рынке, также компании вынуждены подстраиваться под изменения в законодательной базе, смены политического курса и т.п. Таким образом, у средней компании нет жесткой стратегии. В этих условиях менеджер - управленец не знает будущего и не может разрабатывать планы своих действий по заданной «генеральной линией» компании, поскольку она просто отсутствует. Управленец в компании работает по принципу: появилась проблема – решили. В этих условиях менеджер должен быть предпринимателем – в каждый момент приспосабливаться к внешним условиям, а не строить стратегических планов.
В западных странах компании существуют по-другому. Есть разработанная стратегия, учтены основные параметры - возможные риски, динамика цен и т.д. Незначительные вариации на рынке в сторону «быстрых денег», не являются причиной делать «резкие повороты», так как коммерческая выгода компании основывается на стратегическом поведении для достижения конкретной цели - достижения стратегических заранее выставленных параметров. Это говорит о том, что выгоднее стратегические приобретения, незначительные потери возможной «быстрой» выгоды окупаются приверженностью выбранному основному направлению. В такой компании менеджер чувствует себя комфортно, его действия ясны, прогнозируемы, ожидания оправдываются.
В классическом понимании менеджмента управление бизнесом построено на следовании стратегии. Предпринимательский подход - это российская специфика, которая естественным образом сформировалась в 90-тые годы и по инерции продолжает существовать. В те времена умение ориентироваться на обширном бизнес-пространстве, принимать смелые и быстрые решения, быть предпринимателем, было главным в экономике страны и в процветании бизнесмена. Сейчас это время проходит, российским компаниям, чтобы иметь возможность общаться со своими зарубежными партнерами, российским компаниям нужно перенимать западный опыт управления, соответствующий современному развитию российской экономики.
Копирование формы, внешних атрибутов (штат управленцев, название должностей) российские компании переняли, реальные способы управления в целом остаются прежними по аналогии с 90-тыми годами. Это особенность среднего бизнеса современной России. Специалист, который получил образование классического управленца и сам тяготеет именно к такой работе, в стратегическом плане проиграет управленцу – стратегу.
Однако современный менеджер часто вступает в конфликт с собственником компании. Кажется, что сиюминутная прибыль важнее стратегического планирования. Эксперты относят это на счет общую невысокую культуру управления в России. За рубежом такая ситуация невозможна по определению. Там выбор менеджера – сложная процедура с целью оценки его стратегической культуры. Он проходит многоуровневое собеседование, встречается с сотрудниками компании смежных направлений, с руководством. Детали будущей работы обсуждаются как можно более подробно, потом компания и потенциальный менеджер принимают решение о совместной стратегической работе. Оговаривают мельчайшие нюансы его деятельности. Этот процесс приема оправдан, поскольку сотрудник топ-уровня приходит в компанию минимум на пять лет. Он должен «вписаться» в систему, его работа и система подготовки дорога и длительна, он разделяет корпоративную культуру большой, часто гигантской, компании. Его замена или его сбои по работе – дорогое удовольствие для корпорации.
Теперь еще о российских особенностях. У собственника компании или генерального директора не всегда есть четкие цели и планы развития компании. Стратегия постоянно меняется, что исключает возможность общего планирования, отсутствует прозрачное планирование финансовых потоков предприятия и они связаны с теневым рынком. Из-за этого невозможно достичь результатов, которых требует собственник. Нередко менеджер имеет высокую степень ответственности, но не имеет ключевых полномочий, серьезно зависит от решений руководства по текущим вопросам оперативного управления. Еще одной причиной может стать отсутствие взаимопонимания среди членов управленческой команды, когда, например, в состав входят «люди директора», которые выполняют функцию дополнительного контроля бизнеса, при этом конкретных управленческих решений не выполняют.
В России при этом существует дефицит на рынке топ-менеджеров, спрос превышает предложение. Это в первую очередь административный директор, директор по информационным системам, по продажам, по развитию бизнеса, главный бухгалтер, региональный менеджер по продажам. Это при том, что топ-менеджеры имеют значительные заработные платы.
2.4 Перспективы развития менеджмента в России
Для устойчивого развития необходим стратегический взгляд, то есть планирование менеджмента на глубокий временной срез. Проект-менеджмент в России начинает внедряться в новые перспективные отрасли, на рынке появились фирмы, специализирующиеся на оказании услуг в области проект-менеджмента.
В условиях современного кризиса трудно говорить о стратегическом планировании, но психология победителя менеджера должно сложить однозначное «российское» понимание проект-менеджмента. Это означает, что проект-менеджмент - область знаний, применяемая при стратегическом управлении отдельно взятым проектом. Проект может быть любым - от разработки нового продукта до строительства моста. Объединяет эти проекты одно определение - это однократное, ограниченное во времени целенаправленное мероприятие, требующее совместного действия специалистов различных квалификаций и ресурсов.
На сегодняшний день существует множество реально работающих менеджмент - проектов за рубежом. Примером стратегического бизнес - проекта может служить в России строительство инфраструктуры в Приморском крае. Предполагается, что создание инфраструктуры станет магнитом притяжения инвестиций и зоной привлекательности бизнеса из западных российских регионов и стран АТР. Время покажет, но прагматический оптимизм должен присутствовать изначально, поскольку это тоже составляющая менеджмента сущность.
Проект - менеджмент отличается от просто менеджмента. Поскольку проект-менеджмент - это применение знаний, способностей, инструментов и технологий к широкому диапазону различных действий для того, чтобы выполнить требования конкретного проекта. Все это, в частности, подходит в проектах построения мостов и инфраструктуры в городе Владивостоке. Здесь имеется четко поставленная цель, определенные ресурсы, бюджет и сроки исполнения. В большинстве случаев специфика их заключается в том, что работа над проектом должна вестись, не мешая остальным видам деятельности.
Проект-менеджмент - это активный процесс использования соответствующих ресурсов организации в структурированной и контролируемой манере, направленный на совершение четко поставленных стратегическими целями изменений.
Если суммировать все приведенные выше определения, можно схематично сказать, что проект-менеджмент - это процесс, направленный на достижение четко поставленных целей проекта в определенные сроки и использующий знания и ресурсы фирмы.
В условиях глобального кризиса выход из него предполагает стратегическое комплексное управление, то есть проект - менеджмент. Что сейчас и пытаются осуществить ведущие страны мира у себя дома и совместными действиями. Пока результаты не очевидны. Поэтому можно говорить о том, что лишь соответствующий уровень применения и правильности выбора стратегии в экономиках западных стран обусловливает высокую необходимость применения проект – менеджмента. В настоящее время эта теория находится в режиме развития. Наверняка ее корректировка будет производиться вследствие изменения социально-экономической ситуации мировой экономики, которую в настоящее время предсказать не берется никто.
В России отдельные организации как крупные промышленные или финансовые холдинги, так и небольшие фирмы, вынужденные выживать в «эпоху глобального кризиса», но нужда заставит их применять передовые технологии менеджмента для этого выживания. Но пока рано говорить о повсеместном опыте успешного использования проект - менеджмента.
Проект-менеджмент изначально не коммерческий продукт. Это область знаний, возникшая и развивавшаяся в соответствии с потребностями экономических субъектов. Однако всегда были и будут предприниматели – считается, что этот продукт вырос до определенного практического применения и его пора продавать. Но являются эти продукты реальным товаром, особенно для России, в которой стратегическое планирование сильно зависит от стратегического управления центра, которое не всегда можно предсказать.
Здесь надо отметить, что не надо завышать возможности математического моделирования, математических методов в экономике, математического анализа проектов. Это, безусловно, богатый вспомогательный инструментарий для оценки проектов, но не является главным средством. Это вспомогательные средства анализа и прогноза, сравнения возможных сценариев развития. Менеджмент – более широкий подход к проблеме управления.
3. Проблемы государственного управления
3.1 Государственное управления в России на современном этапе.
Третье тысячелетие бросает вызов государственному управлению – его структуры должны наращивать свою конкурентоспособность и эффективность, одновременно демонстрируя высокий профессионализм и строго следуя законности. Достичь заметных результатов в государственной сфере можно только при современной подготовке руководящих кадров, при сознательной модернизации руководства на всех уровнях.
Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющим воздействием. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение – это, в рассмотренном аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, то есть управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения – законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).
Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду, прежде всего, господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично‑правовой характер, то есть государственное содержание, государственное управление осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению.
С государственным управлением довольно тесно пересекаются понятия «государственная служба» и государственный служащий». Институт государственной службы включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: формирование государственно-служебного правоотношения; государственные должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местного самоуправления) его функции; правовой статус служащего; прохождение службы; прекращение государственно-служебного отношения. Этому институту права соответствуют конкретные законодательные и иные нормативные акты, определяющие все основные элементы этого института. Федеральный Закон об Основах государственной службы в Российской Федерации, устанавливает следующие общие подинституты:
Государственная должность;
Классификация государственных должностей;
Понятие государственного служащего и основы его правового положения;
Прохождение государственной службы.
Включаемые в институт государственной службы пединституты могут быть поняты только тогда, когда четко определено их положение в структуре института государственной службы.
Таким образом, функционирование государственной службы возможно при использовании традиционных административно-правовых методов правового регулирования:
1) установлении определенного порядка действий - предписания к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренного различными правовыми нормами (в большей мере административно- правовыми);
соблюдают это положение, то законодатель устанавливает возможность применения к
ним мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного;
3) предоставлении субъекту государственно-служебных отношений (государственному служащему) возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, которые предусматриваются различными правовыми нормами;
4) предоставлении возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренных административно-правовой нормой действий в установленных ею условиях.
Правовое регулирование централизованно строится на началах субординации, т.е. по принципу "власть - подчинение", соблюдение дисциплины, ответственности нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательности выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц.
В административно-правовой научной и учебной литературе государственная служба (государственные служащие) рассматривается традиционно в связи с анализом вопроса о субъектах административного права. Государственные служащие выделяются как субъекты реализации управленческих и других государственных функций, как участники осуществления компетенции государственных органов (органов местного самоуправления) для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью разных отраслей законодательства.
Во всех государствах, в которых законодательством установлен особый публично-правовой статус государственных служащих и создан профессиональный, специально подготовленный корпус государственных служащих, чиновники имеют соответствующие права, обязанности и ограничения, привилегии. Тем самым учреждена профессиональная бюрократия, действует система законодательства, состоящая из двух частей: одна распространена на работников государственной службы; другая регулирует отношения в сфере общих трудовых отношений служащих, которые также работают в публичных учреждениях (государственные и муниципальные органы, общины, объединения и пр.). Между этими двумя системами главное различие состоит в то, что лица, находящиеся на государственной службе, в отличие от лиц, состоящий в обычных трудовых отношениях, имеют особый публично-правовой статус и пользуются преимущественными правами (специальные обязанности, запреты, ограничения и т.д.). А второстепенное различие состоит в том, что в регулирование государственной службы включаются несколько специфических обязанностей (например, запрет на забастовки, более строгое подчинение по службе, последствия несоблюдения этих предписаний и т.д.).
В настоящее время государственная служба рассматривается как один из видов общественно-политического труда. Поэтому на государственного служащего распространяются основные положения трудового законодательства, хотя в то же время в ст. 11 Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" для государственного служащего установлены ограничения, связанные с государственной службой. Для него главенствующим являются несение государственной службы, исполнение государственной должности, использование полномочий, определенных должностью, для решения возникающих в ходе развития общества проблем, включая проблемы отдельных граждан.
Гражданам, претендующим на должность в государственной службе, необходимо иметь соответствующее профессиональное образование по специализации государственных должностей. Специализация государственных должностей устанавливается в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.
К правовым источникам, регламентирующим функционирование государственной службы в России, помимо Конституции Российской Федерации, относится Федеральный закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31.07.1995 г. До его принятия издавалось множество законов субъектов Российской Федерации, с помощью которых осуществлялось управление государственной службой в регионах России, что приводило к противоречию между нормами общефедерального и местного законодательства.
Современное состояние государственной власти в России показывает, что ее реформирование осуществляется с учетом воздействия исторических традиций, а создание эффективно действующей системы государственной власти сковывается неразвитостью федерального законодательства. Россия столкнулась с необходимостью выработать новую модель государства и его государственной службы в неблагоприятных социально-экономических условиях. Социально-экономические противоречия, политическое противостояние, нестабильность оказывают огромное влияние на процесс создания такой модели.
Реформа и модель государственной установлена 15 августа 2001 года, когда В.В. Путин подписал распоряжение об утверждении Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации . Основное направление ее касается реализации принципа экономической и социальной защищенности государственных служащих. Необходимость повышения денежного содержания признается государством и будет реализована, но высокий размер заработной платы повлечет за собой усиление дифференциации оплаты его труда в зависимости от квалификации, компетентности, важности выполняемых функций и эффективности работы. Подобные решения, на наш взгляд, вызваны следующими причинами:
1) необходимостью создания условий для карьерного роста специалистов, особенно из числа молодежи;
2) недостаточностью бюджетных средств на должную оплату труда всех лиц, являющихся государственными служащими;
3) недостаточностью бюджетных ассигнований на выплату профессиональных пенсий государственным служащим;
4) необходимостью сокращения численности госслужащих.
Итак, институт государственной службы регламентирует формирование государственно-служебного правоотношения; государственные должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местного самоуправления) его функции; правовой статус служащего; прохождение службы; прекращение государственно-служебного отношения.
3.2 Проблема неуправляемости
Общественные проблемы, которые сегодня признаются комплексными и системными, в том числе экономический кризис, неэффективность многих коммерческих компаний и государственных предприятий, политические кризисы, сотрясающие политические элиты Россиии, - большинство этих проблем имеют одну общую причину: плохую управляемость общественных, политических и бизнес-процессов.
По всей видимости, эта причина неочевидна управленцам и исполнителям, населяющим перечисленные социальные системы. Иначе трудно объяснить практически полное отсутствие интереса самих управленцев, широкой общественности и СМИ к технологиям управления и к повышению эффективности управленческой деятельности.
Знание разнообразных социальных технологий и инструментов управления, которые позволяют ими пользоваться, очевидно, должно входить в арсенал каждого современного управленца. Однако ничего подобного не происходит. Почему?
Скорее всего, здесь «поработали» законы самосохранения социальных систем. Дело в том, что каждая социальная система стремится сохранить себя в том виде, в каком она бытийствует. Этим, в частности, объясняется, что, как правило, к вершине социальной иерархии подбираются только те субъекты, которые не представляют для социальной системы угрозы изменений.
Общепринята точка зрения, что современная система государственной власти в России не создает условий для оптимального развития экономики и отдельных ее отраслей, для массового обогащения людей, для развития предпринимательства и бизнеса. Разумеется, в России работает множество комитетов и комиссий по развитию предпринимательства. В стране действует множество общественных организаций, которые осваивают сотни миллионов долларов и пишут красивые отчеты о том, как они развивали гражданское общество и способствовали развитию предпринимательской активности населения. И западные фонды принимают эти отчеты и рапортуют спонсорам об успешной деятельности. Поэтому истинный смысл и реальные результаты этой активности совершенно другой.
Так вот, система государственной власти вовсе не создает условий для реализации всего экономического потенциала регионов, отраслей и предприятий. Напротив, она создает множество препятствий для успешного развития коллективных субъектов деятельности, находящихся под ее контролем. Можно предположить, что это связано с неэффективностью государственной системы управления. Однако, это не совсем так. В предложенном смысле она действительно не справляется со своими обязанностями эффективно. Однако, присмотревшись, мы увидим, что у современной государственной системы управления вовсе нет таких обязанностей как создание оптимальных и наиболее благоприятных условий для развития экономики, предпринимательства и предприятий. В обязанности современной государственной системе управления входит регулярно собирать с отрасли, региона, бизнеса некоторое количество «денежного урожая» и отравлять этот урожай в столицу, оставляя себе лишь малую часть. И с этой задачей, созданные сегодня система государственного управления, справляется превосходно. Также у нее есть задача развивать те бизнесы, в которых, всеми правдами и неправдами, участвуют в качестве учредителей представители государственных структур. Поскольку эти бизнесы производят наиболее потребляемые на рынке товары, эта задача также решается современной системой государственной власти эффективно. Таким образом, современная система государственной власти, в первую очередь, обеспечивает финансовые интересы своих топ-менеджеров, менеджеров и специалистов. А вся остальная экономика и весь остальной социум – не более чем сырьевая база для добычи денег.
В каком-то смысле такой режим функционирования современной системы государственного управления в России является наследием СССР, с его сырьевой экономикой. Добыча разнообразного природного сырья и его продажа за рубеж была фундаментом экономики СССР, и в настоящий момент Россия придерживаются той же государственной экономической стратегии.
3.3 Проблема качества государственного управления в мировом контексте
Современное государство как система политических институтов, обеспечивающих жизнедеятельность общества, основанная на принципе представительной демократии, является открытой системой, способной к эволюции. Оно обладает встроенными механизмами обратной связи, позволяющими органам управления «перенастраиваться», адекватно реагируя на изменения в обществе и в окружающей среде и на соответствующую трансформацию функций государства. Фактически государство существует в режиме непрерывного реформирования своей системы управления на всех уровнях – национальном, региональном и локальном. Странам, не способным к такому развитию, уготована участь несостоявшихся государств.
В 2003 г. эксперты Всемирного банка проанализировали международный опыт реформ государственного управления за последние 10–15 лет по 14 странам, значительно различающимся как по государственному устройству, так и по уровню экономического развития и др. характеристикам. Анализ выявил, что все они ставили перед собой одни и те же цели:
1) снижение расходов государства; обеспечение благоприятного климата для развития экономики и повышения ее конкурентоспособности на мировом рынке;
2) улучшение качества государственных решений и обеспечение их эффективной реализации;
3) совершенствование государственной службы – привлечение в службу необходимого числа специалистов высокой квалификации при ограничении затрат на их содержание;
4) расширение диапазона и повышение качества услуг, предоставляемых государством гражданам, обществу и частному сектору.
В начале XXI в. политическая функция новой модели государства получает новое развитие, исходящее из признания, что «…никто – ни отдельный человек, ни организация, ни государство в целом – не владеют всей информацией, необходимой для того, чтобы разрешать комплексные и разнообразные проблемы, никто не может в одиночку провести принятое решение в жизнь и никто не обладает достаточным потенциалом к действию, чтобы доминировать в процессе выработки и реализации политического курса» . Акцент реформ с оптимизации работы госаппарата и расширения спектра и повышения качества государственных услуг переносится на вовлечение граждан в процессы выработки и реализации государственной политики, построение более эффективной системы социально-политического взаимодействия государства и гражданского общества, сотрудничество государственного и частного секторов, со-регуляцию, со-производство и со-руководство представителей государственных и частных организаций на национальном, региональном и местном уровнях.
Заключение
В данной курсовой работе выделены особенности современного управления на основе анализа современной ситуации. Отмечается, что глобальный кризис сильно изменил цели и управление компаниями, а также увеличил будущую неопределенность рынков.
Основной особенностью управленческой мысли становится поиск новых конкретных и реальных путей устойчивого развития в условиях кризиса.
Учет мирового опыта накладывается на российскую специфику, это:
1. качество российского управления;
2. коррумпированный фон на всех уровнях управления;
3. избыточность государственного управленческого персонала, влияние государства на политику компании;
4. недостаток квалифицированных топ – менеджеров и менеджеров среднего звена новой формации;
5. взаимодействие менеджеров – стратегов и владельцев компаний.
Таким образом, можно сделать вывод, что достичь заметных результатов в государственной сфере управления можно только при современной подготовке руководящих кадров, при сознательной модернизации руководства на всех уровнях.
Библиографический список
1. Акопов В. С.,. Менеджмент жизни и предпринимательство//Менеджмент в России и за рубежом/ В. С.Акопов, В. Л. Бакштанский, В. Д. Магазанник – М.: Просвещение, 1999. – 137 с.
2. Балабан В.А., Основы общего менеджмента: Учебно-практическое пособие для студентов заочной формы обучения с применением дистанционной технологии. – Владивосток: Изд-во ДВГАЭУ, 2002. – 72 с.
3. Иванова Т.И. Научные подходы к управлению / Т.И. Иванова, О.Н. Сидорова // Проблемы теории и практики управления. – 2008. – № 8. – 120 с.
4. История менеджмента: Учебное пособие для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. - 222 с.
5. Коротков Э.М., Концепция менеджмента. Учебное пособие. - М.: Дека, 1997. – 78 с.
6. Машин С. А., Особенности и перспективы национального менеджмента// Менеджмент сегодня - М.: Дека – 2008. – 120 с.
7. Менеджмент в России на рубеже веков: опыт лучших и стратегия успеха. - М.: Общественный фонд "Лучшие менеджеры", 2000 г.
8. Мескон М.Х., Основы менеджмента/ Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф.- Пер. с англ. - М.: Дело, 1999.
9. Менеджмент: учеб. пособие [Электронный ресурс]. / науч. руководитель проекта Е.Л. Драчева; отв. исполнитель Л.И. Юликов. - Электрон. текстовые данные (4515 bytes). -- М.: ТШТБ РФ, 2002. - Режим доступа: http://www.bibliotekar.ru/biznes-29/6.htm .
10. Методологические принципы формирования российского менеджмента [Электронный ресурс]. / науч. руководитель проекта М.А. Картавый, отв. исполнитель А.Н. Нехамкин // Менеджмент в России и за рубежом. - 1999. - № 3. - Режим доступа: http://www.cfin.ru/press/management/1999-3/02.shtml.
11. Особенности российского и западного менеджмента [Электронный ресурс]. / науч. руководитель проекта А. Фирсов, отв. исполнитель Ю. Фирсов // I2R.ru: Библиотека Интернет Индустрии. - 2000-2008. - Режим доступа: http://www.i2r.ru/static/220/out_3680.shtml.
12. Поршнев А.Г., Управление организацией: Учебник/ Поршнев А.Г., Румянцева З.П., Соломатин Н.А.- 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 1999.- 300 с.
13. Поиски российской модели менеджмента: взгляды инсайдеров // Рос. журн. менеджмента. Электронный ресурс]. / науч. руководитель проекта Филонович С.Р. - 2004. - Т. 2, № 3. - С. 3-16. - Режим доступа: http://www.ecsocman.edu.ru/rjm/msg/218337.html.
14. Проекция принципов менеджмента Деминга на российскую практику [Электронный ресурс]. / науч. руководитель проекта: Лапидус В.А Режим доступа: http://www.klerk.ru/boss/?53210 (09.07.06).
15. Пятнадцать эволюций российского менеджмента [Электронный ресурс]. / науч. руководитель проекта Пятенко С. - 07.08.02. - Режим доступа: http://old.e-xecutive.ru/directorsadvices/article_1265.
16. Павроз А. В. Технология E-government в контексте современных административных реформ // Технологии информационного общества – Интернет и современное общество: Труды VIII Всероссийской объединенной конференции. СПб. - 2005. СПб., 2005. – 200 с.
17. Российские менеджеры: социологический взгляд со стороны // Элитариум: Центр дистанционного образования [Электронный ресурс]. / науч. руководитель проекта: Абрамов Р.Н. Режим доступа: http://www.elitarium.ru/2007/02/26/rossijjskie_menedzhery.html.
Государственное управление -- деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса. Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны, -- деятельности по формулированию политического курса.
В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:
- · правовой подход;
- · политический подход;
- · управленческий подход.
Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.
Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.
Согласно менеджерскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» в качестве синонима понятию «государственное управления».
Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам:
- · следования принципу верховенству права;
- · следования воле народа;
- · следования цели получения нужного социально-экономического результата.
Оценка того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных показателей качества государственного управления.
Непосредственная причина низкой эффективности государства в том, что мало внимания уделяется организацией его деятельности. Стихийность приводит к тому, что в правительстве одна и та же работа может выполняться трижды: ведомствами, департаментами аппарата правительства и секретариатами вице-премьеров.
Однако главная причина недееспособности государства -- всеобщая безответственность. Ее корни, по моему мнению, лежат не на ведомственном и даже не на правительственном уровнях, а в Конституции РФ.
Для исправления такого положения прежде всего, необходимо установить соответствующий сегодняшним реалиям баланс полномочий ветвей власти. Так, естественными функциями президента являются стратегия, безопасность, внешняя политика, государственное строительство, кризисы и представительство. Остальное -- дело парламента и правительства. Без необходимых полномочий они в принципе не могут стать ответственными.
Сегодня по Конституции каждый субъект Федерации фактически равноправен ей в целом, а это признак конфедерации. Такое положение недопустимо, так как в условиях выборности глав субъектов Федерации они освобождаются от всякой ответственности.
Недостатки государственного правления в большинстве регионов превосходят аналогичные явления в центре. Косвенно это отражается в том, что доля расходов на него в региональных бюджетах в 3 раза превышает аналогичный показатель федерального бюджета (соответственно 6 и 2%).
На мой взгляд, Конституция должна предусматривать механизмы реализации федеральных законов в случае попыток их нарушения властями на местах -- вплоть до смены этих властей. Она должна описывать отношения федерального центра и субъекта не менее тщательно, чем отношения президента, правительства и парламента.
КЛ. Пашковский*
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
В статье рассматриваются основные проблемы эффективности центральной исполнительной власти современной России. Анализируются предпосылки недостаточной организованности системы, а также основные проблемы, с которыми столкнулась на данном этапе административная реформа. Кроме того, рассматриваются возможные перспективы реформы и повышения эффективности государственного управления в России. Делается вывод, что наибольшего эффекта реформа государственного управления может достичь только в рамках масштабной реорганизации всей политической системы.
Ключевые слова: государственное управление, административная реформа, «новый государственный менеджмент», политическая культура России, информационное общество.
В начале 2008 года, фактически подводя итоги своего восьмилетнего руководства страной, В.В. Путин на ежегодной «большой» пресс-конференции заявил: «Что касается эффективности работы Правительства, то да, я действительно думаю, что не сработала так, как планировали некоторые наши коллеги, та структура, которая была создана в предыдущие четыре года» .
Очевидно, что проблема эффективности государственного управления в целом и исполнительной ветви власти в частности в России на современном этапе носит крайне актуальный характер. По мнению многих исследователей а также практических политиков, к настоящему моменту в России так и не удалось построить систему государственного управления, адекватную современным мировым реалиям и подобную той, что была создана в развитых странах Запада. Данным обстоятельством обусловливается актуальность теоретического рассмотрения проблем реформирования вышеназванной системы. Цель нашей статьи - изучить эффективность функциональной деятельности системы государственного управления в России в настоящее время и проанализировать возможные перспективы административной реформы в контексте повышения эффективности управления. Для этого будут рассмотрены современные принципы административного реформирования, а также факторы, оказывающие влияние на эффективность власти в России.
В 70-е годы XX века старая, иерархическая система государственного управления вошла в режим патологического кризиса. Произошло это как по экономическим, так и по политическим причинам. С одной стороны, свою роль сыграл затратный характер государства всеобщего благосостояния, растущий быстрыми темпами объем публичного сектора, а также появление конкуренции со стороны частного сектора, который наравне с государственным стал оказывать услуги в сфере
* © Пашковский Е.А., 2012
Пашковский Евгений Александрович ([email protected]), кафедра политологии Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена, 194017, Российская Федерация, г. Санкт-Петербург, Университетская набережная, 7-9.
социального обеспечения, образования и прочих. С другой стороны, жестко централизованные и неповоротливые бюрократические учреждения, перенасыщенные чиновниками, не только сами по себе погрузились в кризис, но и перестали справляться с новыми задачами.
Решение всех проблем было найдено в системном реформировании аппаратов государственного управления и их переводе на функционирование по принципам рынка согласно модели «нового государственного менеджмента». В частности, система включала в себя передачу части государственных функций в частный сектор, введение финансовой мотивации деятельности управленцев по ее результатам, сокращение общей численности бюрократического аппарата и многое другое. Подобные реформы в 1970- 1990-е годы были с достаточно высокой степенью успешности проведены практически во всех развитых странах Запада. Таким образом, произошел переход от государственного администрирования к государственному менеджменту, который в целом характеризуются двумя основными моментами: повышением самостоятельности нижних этажей иерархических государственных организаций и перемещением акцентов с собственно построения организации на ее взаимоотношения со средой.
В России о необходимости подобных реформ заговорили, по понятным причинам, несколько позже. В 1993 году была принята Конституция, и какое-то время ушло на адаптацию на практике ее простейших основополагающих принципов, а также на приведение политической обстановки в стабильное состояние. Уже в 1997 году появилась первая концепция административной реформы. Нельзя не отметить, что, хотя проблемы, существующие в российской системе публичного управления, в целом схожи с аналогичными в странах Запада в 1970-е годы, здесь есть много нюансов, связанных с политической культурой России. Чтобы их понять, необходимо немного углубиться в историю.
Говорить о некоем прообразе административных реформ в России можно лишь с Петровского времени, когда в государстве стала выделяться самостоятельная административная функция управления. Составной частью этих преобразований было не только учреждение Российской империи и высшего императорского поста в государстве, но и создание новых европейских институтов и правовых актов . В частности, была введена коллегиальная система министерств. Принцип коллегиальности, то есть обсуждения «снизу вверх», должен был лечь в основу работы учрежденного в 1711 году Сената - прообраза современного представительного органа власти, который комплектовался не на принципах местничества, а согласно реальным компетенциям кандидата.
Однако, несмотря на перенесение западноевропейских институтов, в России, в силу традиций крепостнической политической культуры (слабых горизонтальных связей, патерналистского менталитета общества и др.), при отсутствии местного самоуправления и традиций законопочитания система управления оставалась бесконтрольной. Бесконтрольность усиливалась по причине традиционной нераз-делимости административной власти и судебной, а также власти и собственности. Если в странах Западной Европы постепенно появлялось стремление к ограничению государственной власти со стороны формирующихся институтов гражданского общества, то в России сохранялись тенденции к дальнейшему усилению самодержавного государства и отсутствие гражданского общества . Многие прописанные на бумаге принципы по факту просто не соблюдались, а затем узаконивался старый порядок вещей, происходили контрреформы. Достаточно сказать, что когда в 1802 году коллегиальная система сменилась системой министерств, закре-
пился порядок, согласно которому принцип коллегиальности был заменен принципом единоначалия.
Очевидно, что подобный тип отношений между государством и обществом имел место и в советский период, когда все административные преобразования были направлены исключительно на усиление роли государства. С распадом СССР была учреждена новая система государственного управления, выстроенная на скорую руку и закрепленная в Конституции 1993 года. Она представляла собой крайне запутанную конгломерацию органов и учреждений, которые зачастую конкурировали между собой, не вполне ясно представляя себе свои функции. Исполнительная власть была вынуждена заниматься скорее точечным регулированием социально-экономических процессов, чем непосредственно управлением государством.
Можно сделать общий вывод, что в России на этапе становления ее нового управленческого аппарата хотя и отсутствовала, причем «не от хорошей жизни», цивилизованная конкуренция с частным сектором в области оказания государственных услуг, но возникли и другие, гораздо более масштабные проблемы: крайняя бюрократизация и иерархизация государственного аппарата при отсутствии общей системности, усугубленная традициями политической культуры и усиленной ролью человеческого фактора; упор на конкретные личности и на их связи, а не на функции, которые они должны выполнять согласно занимаемой должности; как следствие - огромные масштабы коррупции. При назначении на государственные должности учитывалась зачастую не столько компетентность чиновника, сколько его связи с определенными группами людей. Очевидно, что в такой системе качество государственных услуг также оставляло желать лучшего.
Таким образом, России была нужна административная реформа, содержащая в своей основе перевод на принципы «нового государственного менеджмента», но с поправкой на выше обозначенные факторы и традиции политической культуры. Ее начало было положено в 2004 г., когда В.В. Путин подписал Указ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Согласно этому указу все центральные органы исполнительной власти были поделены на три части - федеральные министерства, службы и агентства. Министерства должны были отвечать именно за формирование политики, состоять из крайне малого количества чиновников высшего ранга, «творческих умов». Службы и агентства задумывались как самостоятельные и более многочисленные органы, отвечающие: первые - за реализацию политики, а вторые - за контроль над ее реализацией. Предполагалось, что службы и агентства будут независимыми от министерств и последние никак не будут на них влиять: в частности указывать, как именно распределять бюджет и насколько необходимо проверить работу какого-либо органа. Предполагалось также постепенно переводить агентства на бюджетирование по результатам работы.
Однако в реализации на практике данной концепции возникли некоторые проблемы. В частности, министерствам были подчинены аналогичные по профилю агентства и службы, что сразу же поставило под угрозу независимость последних. Кроме того, агентства так и не перешли, как это первоначально планировалось, на самоокупаемость. Как пишет один из разработчиков реформы Я. Кузьминов, «они остались маленькими министерствами “по распределению бюджета”. Появились старшие министерства и младшие, им подчиненные, а учитывая то, что младшие имели у себя все деньги, то старшие министерства захотели оттянуть все решения на себя. Из этого получились затяжные бюрократические войны...» . О том, что «министры стали тянуть на себя административное одеяло», В.В. Путин заявлял неоднократно , но положение практически не менялось вплоть до 2009 г.
Перед новым президентом Д.А. Медведевым сразу же встала задача еще раз реструктурировать систему и устранить ее недостатки. Однако данный вопрос даже перестал упоминаться в официальных речах главы государства. Нельзя сказать, что реформа была приостановлена. Она была продолжена, но в совершенно иных аспектах - тех, которые традиционно считаются побочными. Проводились небольшие сокращения общей численности чиновничества, а также действия, направленные на формирование информационного общества в его политическом аспекте: повышение прозрачности в деятельности органов исполнительной власти и создание «электронного правительства». Данный термин в своем широком смысле означает использование информационных и коммуникационных технологий как инструмента для достижения лучшего правления . Прежде всего, здесь имеется в виду оказание государственных услуг с использованием современных технологий. Формирование «электронного правительства» является важной составляющей современных административных реформ, но оно может быть эффективным только в случае, если сработает основная часть реформы - оптимизация структуры и функций исполнительной власти. Однако с 2009 г. данная область стала единственным направлением проведения административной реформы. Речь идет, прежде всего, об открытии в конце 2009 г. единого портала по доступу к государственным услугам http://gosuslugi.ru, подобного британскому UK Online и американскому Firstgov.gov.
Однако и в этом направлении пока много проблем. В силу уже упоминавшихся традиций политической культуры, а также слабости инфраструктуры данные нововведения пока очень слабо принимаются как обществом, так и бюрократами. Как отметил президент Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию в ноябре 2010 г., у людей есть претензии к тому, как работает эта система. Надо ее налаживать дальше .
Таким образом, наметились явные различия в содержании административной реформы на путинском и медведевском этапах. Если в первом случае предпринимались попытки системных преобразований, которые закончились скорее неудачным результатом, то во втором - системная реформа была приостановлена и был сделан акцент на формировании информационного общества, успех которого пока что также весьма не однозначен. Если предположить, что данные действия носят временный характер и являются лишь частью образа Д.А. Медведва как самостоятельной политической фигуры с позиционированием его отличия от В.В. Путина по каждому фундаментальному вопросу, то после избрания В.В. Путина в 2012 г. президентом России можно ожидать возвращения системного характера административной реформы.
Однако и тут возникают определенные сомнения. Во-первых, система гораздо быстрее, чем к 2008 году, показала свою недостаточную состоятельность. При этом никаких глобальных мер по ее корректировке В.В. Путиным предпринято не было. Во-вторых, можно предположить, что сложившаяся система в целом устраивает большинство представителей властной вертикали и сам бюрократический аппарат. Например, еще в 2008 году глава Администрации Президента и глава комиссии по административной реформе С.Е. Нарышкин заявил, что в системе административного управления продолжатся лишь точечные корректировки, а кардинальных преобразований ожидать не стоит. Также им была высказана мысль о том, что «не всегда хорошо срабатывает связка министерство - агентство», поэтому «возможны корректировки в виде присоединения агентств к министерствам» . То есть фактически речь идет не просто об отсутствии дальнейшего реформирования, а о тенденциях возврата к старой системе.
Учитывая вышесказанное, если говорить о возможных перспективах реформы, уместно предположить, что какие-либо глобальные перемены здесь возможны лишь в случае основательной реформы всей политической системы и появления политической конкуренции, о необходимости которой не раз открытым текстом заявлял Д.А. Медведев . Но решение данного вопроса во многом зависит от политической конъюнктуры.
Если же говорить преимущественно о «технической» стороне вопроса, то можно сделать вывод о том, какие конкретно изменения на данный момент необходимы. Прежде чем реализовывать в России модель «нового государственного менеджмента», учитывая описанные выше традиции политической культуры, необходимо в целом изменить идеологию организации государственной службы и управления. По сути, надо перейти от идеи служения обществу к идее поставки услуг для него, от идеи господства иерархии к представлению о государственном управлении как рынке, на котором приходится постоянно доказывать высокую потребительскую ценность и экономичность того, что делаешь . Для этого необходим пересмотр концепции обучения госслужащих в высших учебных заведениях, введение постоянных аттестаций служащих и постепенное вымывание из аппарата опытных чиновников, которые не могут адаптироваться к новой системе.
Также необходим глобальный пересмотр всей системы оказания государственных услуг с целью максимально качественного удовлетворения потребностей их получателей и передачи возможности оказывать большинство услуг частному сектору. Тогда можно будет определить, какие услуги в должном масштабе не получаются всеми гражданами, а какие, наоборот, не находят своих получателей. Появится возможность определения экономической эффективности услуг. И только на данном этапе можно приступать к административной реформе в узком ее понимании, то есть распределению полномочий между различными по своей специфике органами исполнительной власти - формирующими политику, исполняющими и контролирующими. В результате должна возникнуть четкая картина, которая позволит каждому чиновнику, от самого мелкого функционера до менеджеров топ-уровня, понимать, где начинаются и где заканчиваются его полномочия.
Итак, чтобы повысить эффективность государственного управления, России на данный момент необходим новый виток масштабных административных реформ, включающий сокращение бюрократического аппарата, улучшение качества государственных услуг, переход к «информационному» обществу и новый пересмотр структуры и функционала центральных органов исполнительной власти.
Однако очевидно, что если не начинать реформу с подготовительных мер, очерченных нами выше, реформа не решит проблему коррупции и человеческого фактора, что фактически и произошло в России за последние несколько лет. Здесь необходима эволюция всей модели управления от господства неформальных практик к более регламентированной деятельности. И только тогда административная реформа сможет привести к значимому повышению эффективности государственного управления и качества государственных услуг, что в числе прочего должно способствовать снижению коррупции на всех уровнях власти.
Библиографический список
1. Ежегодная большая пресс-конференция В.В. Путина. 2008 г. URL: http:// www.polit.westsib.ru/text/read/2577.
2. Милецкий В.П. Российская модернизация: предпосылки и перспективы эволюции социального государства. СПб., 1997.
3. Волкова А.В. Политическая культура и административно-политические реформы в России: автореф. дис. ... канд. социол. наук. СПб., 2000.
4. Тупики и перспективы административной реформы // Независимая газета. 07.04.2006. № 70(3750).
5. Ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию. 2008 г. // Российская газета. Неделя. 06.11.2008. № 4787.
6. Сморгунов Л.В. Электронное правительство в контексте современных административных реформ на Западе // Технологии информационного общества - Интернет и современное общество: труды VI Всерос. объед. конф. Санкт-Петербург, 3-6 ноября 2003 г. СПб.: Изд-во Филологического ф-та СПбГУ, 2003. С. 133-135.
7. Ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию. 2010 г. // Российская газета. 2010. № 47.
8. Пока я беспартийный. Вице-премьер С.Е. Нарышкин - о российском присутствии на Шпицбергене, административной реформе и партийном правительстве // Российская газета. 17.10.2007. № 4493.
9. Материалы официального блога Президента РФ Д.А. Медведева. URL: http:// kremlin.ru/news/9599 23.11.2010.
10. Княгинин В.А. От «административного» государства к «рыночному» // Российское экспертное обозрение. 2006. № 5.
E.A. Pashkovskiy*
ACTUAL PROBLEMS OF EFFICIENCY OF STATE ADMINISTRATION IN MODERN RUSSIA
The article considers basic problems of efficiency of central executive power in modern Russia. Author examines a prerequisite of insufficient organization of the system, as well as the main problems arisen at this stage of administrative reform; the possible prospects of this reform and improving state administration in Russia are also analyzed. The author concludes that state administration reform can achieve the greatest effect only within a major reorganization of political system.
Key words: governance, administrative reform, «new public management», the political culture of Russia, the information society.
* Pashkovskiy Evgeniy Alexandrovich ([email protected]), the Dept. of Political Science, Herzen State Pedagogical University of Russia, Saint Petersburg, 194017, Russian Federation.
Перечисленные выше принципы должны способствовать формированию в системе государственного управления качеств, позволяющих, с одной стороны, обеспечивать реализацию воли большинства граждан, выразивших поддержку в ходе выборов тому или иному политическому курсу, а с другой - учитывать весь комплекс объективных обстоятельств при выборе оптимального для конкретной ситуации решения. Однако достижению такой идеальной модели государственного управления препятствует ряд обстоятельств, деформирующих ее основные принципы.
Можно выделить несколько проблемных зон в системе государственного управления, в которых генерируются процессы, снижающие его эффективность и результативность. Первая проблемная зона возникает там, где происходит взаимодействие государства, его должностных лиц с группами интересов. В гл. 10 отмечалось, что в современном обществе складывается система представительства интересов, позволяющая различным социальным группам не только артикулировать свои интересы, но и участвовать в обсуждении вопросов, становящихся предметом государственной политики.
В целом система представительства интересов в условиях демократии позволяет создавать надежные каналы общения государства и структур гражданского общества. Однако есть ряд обстоятельств, которые деформируют систему представительства интересов, превращают ее из системы, транслирующей в государственные структуры предпочтения большинства, в систему, где государственные должностные лица слышат мнение лишь отдельных групп, причем не столько многочисленных, сколько активных, организованных, сплоченных и обладающих значительными ресурсами, прежде всего финансовыми.
Самым серьезным фактором, искажающим реальную картину представленных в обществе интересов, является лоббизм.
Лоббизм - это деятельность, осуществляемая но заказу определенных организаций или групп и заключающаяся в оказании давления на государственных должностных лиц с целью принятия ими выгодных для заказчиков решений.
Лоббистская деятельность, даже если речь не идет об откровенном подкупе должностных лиц, требует значительных финансовых ресурсов, используемых для убеждения лиц, принимающих государственные решения, для проведения информационных кампаний, налаживания контактов, формирования общественного мнения по интересующей лоббиста проблеме. Поэтому к технологиям лоббизма прибегают, как правило, группы интересов, обладающие большими денежными средствами, прежде всего финансово-промышленные группы.
Корпорации, прибегая к лоббизму для продавливания собственных интересов, могут самым серьезным образом повлиять на выработку государственной политики. Они могут продавить такие решения в области финансовой, налоговой, экологической политики, которые не будут отвечать предпочтениям большинства, национальным интересам страны в целом. Например, активная деятельность военно-промышленного лобби способна привести к перераспределению средств в государственном бюджете в ущерб статьям расходов на политику в области образования и науки.
Таким образом, неравные возможности групп интересов в своем влиянии на лиц, принимающих государственные решения, а главное - использование лоббистских технологий ведут к тому, что государственная политика перестает соответствовать ожиданиям большинства граждан.
Вторая проблемная зона связана с функционированием института государственной службы, в рамках которого функционирует особая группа государственных служащих, принимающая непосредственное участие в разработке и реализации государственных решений, но при этом имеющая собственные каналы рекрутирования, которые носят непубличный характер. В демократическом обществе высшие руководители в системе государственного управления получают свои должности в результате победы на выборах и поэтому более зависимы от мнения избирателей, что порождает у них готовность откликаться на потребности и запросы населения. Однако основная масса чиновников не зависит от воли избирателей и ориентируется в своей деятельности на собственное понимание общественных интересов, которое может расходиться с реальными ожиданиями граждан. В итоге политики, пришедшие к власти в результате победы на выборах, неизбежно сталкиваются с вязкостью бюрократического аппарата, когда предлагаемые инициативы гасятся бюрократической инерцией, решения принимаются медленно и найти быстрый ответ на возникшую проблему не удается. Являясь главным источником информации для политиков, государственные служащие контролируют информационные потоки и тем самым влияют на принимаемые политические решения.
Причины неэффективности государственной бюрократии, как показал американский экономист У. Нисканен , лежат также в специфике мотивации государственных чиновников, которые стремятся к максимизации бюджета организации, учреждения, где они работают. При этом неважно, руководствуются ли они самыми благими намерениями (например, работники министерства здравоохранения могут ратовать за увеличение расходов на охрану здоровья населения) или групповыми интересами. В любом случае с увеличением бюджетных средств, которыми они могут распоряжаться, у бюрократии появляется больше работы, улучшаются перспективы служебной карьеры, возрастают возможности для оказания покровительства, в том числе путем перераспределения фондов, что используется чиновниками для повышения собственного авторитета, а нередко и личного обогащения. Стремясь получить максимум средств из государственного бюджета, каждое ведомство прилагает огромные усилия к тому, чтобы убедить общественность в значимости именно той государственной политики, которая сулит определенные выгоды административному аппарату.
Таким образом, объективные условия функционирования государственной бюрократии как особой социальной группы таковы, что, участвуя в процессе разработки, принятия и реализации государственной политики, она привносит в этот процесс свои групповые представления, искажая тем самым принципы государственного управления. Искажающее воздействие становится тем сильнее, чем в большей степени бюрократия оказывается подвержена коррупции и проявляет явную склонность к присваиванию государственных средств. Коррупция является главной причиной выбора неоптимальных вариантов решения общественных проблем.
Третьей проблемной зоной в системе государственного управления являются внутригосударственные отношения между министерствами, ведомствами. Государство, взяв на себя ответственность за разработку государственной политики, вынуждено по мере усложнения общества, социальных запросов создавать учреждения и ведомства, специализирующиеся в области управления разными сторонами общественной жизни. Однако такая дифференциация привела к появлению громоздкого государственного аппарата с неизбежными для такой большой машины проблемами. Речь идет, во-первых, о соперничестве между ведомствами за средства государственного бюджета; во-вторых, о своеобразной автаркии, когда одно ведомство не знает, чем занимается другое; в-третьих, о трудностях координации действий при решении общей задачи; в-четвертых, о попытках переложить ответственность друг на друга.
Сложная структура современного государства ведет к появлению множества центров принятия решений. Такая разноголосица не может не порождать столкновения ведомственных, административно-территориальных подходов, создавая конфликтные основания в процессе согласования предпочтений относительно перспектив развития отдельных сфер общественного развития.
Появление четвертой проблемной зоны в механизме разработки и реализации государственной политики связано с логикой государственной власти, позволяющей лицам, занимающим определенные позиции в государственной иерархии, получать дополнительные блага сверх тех доходов, которые являются эквивалентом их труда. Фактически речь идет о появляющейся в системе государственной власти возможности извлечения рентных доходов из политической, государственной должности. К таким доходам относятся не только дополнительные денежные средства и материальные выгоды, которые чиновник может получить, используя служебное положение, но и нематериальные блага - удовлетворение потребности в престиже, уважении, во власти над другими людьми и т.п.
Если погоня за политической рентой, особенно в ее материальном выражении, становится ключевым мотивом деятельности политика или государственного чиновника, то велика вероятность того, что, ориентируясь на рентные доходы, он будет все дальше отходить от принципов государственного управления. Создание исключительных благ (привилегий) для государственных должностных лиц требует соответствующего перераспределения ресурсов, а следовательно, уменьшения средств, необходимых для решения общественно значимых проблем.
Перечисленные изъяны государственного управления вызваны объективными факторами, заложенными в самой природе государственной власти. С наибольшей силой они проявляются в тоталитарных режимах, где народ лишен возможности реального влияния на процессы принятия решений, а бюрократия, используя свое преимущественное положение в системе государственной власти, осуществляет управление обществом исходя из собственного видения перспектив его развития. Однако и в представительных демократиях государство не может в полной мере предотвратить потери эффективности и результативности государственного управления.
Сказанное не означает, что усилия по оптимизации государственного управления не предпринимаются - это нашло свое отражение, в частности, в поиске новых моделей государственного управления.
- При написании данного параграфа использованы материалы подготовленной автором главы «Экономические основы политического механизма в общественном секторе» вучебнике «Экономика общественного сектора» (Под ред. П. В. Савченко, И. А. Погосова,Е. Н. Жильцова. М.: ИПФРА-М, 2009).
- Niskanen W. Bureaucracy and Public Economics. Aldershot (Hants, England); Brookfield(Vermont, USA): Edward Elgar, 1994.
В государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею, распространяется на все общество, на каждую сферу деятельности общества. Поэтому перестройка государственного управления требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами.
К основным организационным проблемам государственного управления в современной России можно отнести:
1. Непроработанное нормативно-правовое обеспечение гос. управления, особенно в части полномочий, специфики государственных органов, взаимоотношений, как между органами власти, так и взаимоотношение государственных органов с гражданами.
2. Авторитарные методы управления . Управленческий дух и атмосфера сложились в условиях командно-плановой экономики в некоторой степени методы остаются такими же и сегодня. Новые организационные формы не соответствуют старому содержанию управленческих отношений в госаппарате.
3. Недостаточно отработана вертикаль власти в стране , остаются спорными многие вопросы взаимодействия федеральных и республиканских (субъектов Российской Федерации) органов управления. В большинстве таких случаев проигрывает население, общество в целом. В этой атмосфере федеральные, республиканские и областные органы получают прекрасную возможность уходить от ответственности, перекладывая друг на друга свои промахи и недоработки.
4. Коррупция. Коррупция буквально разъедает систему государственного управления. Главной целью борьбы с коррупцией должны быть меры, направленные на изменение отношения общественности к коррупции путем формирования атмосферы неприятия коррупции во всех ее проявлениях и создание условий, препятствующих коррупции.
5. Непрофессионализм сотрудников государственного управления , компенсируется их количеством.
6. Снижение престижа государственных органов в глазах граждан , причем масштабы отчуждения людей от государственного аппарата в целом по некоторым оценкам даже превосходят соответствующий уровень недоверия, зафиксированный специалистами в последние годы существования СССР. Однако рейтинг доверия у президента растет, особенно на фоне последних событий на Украине.
Таким образом, при имеющихся проблемах государственного устройства, уже несущественными кажутся снижение служебной дисциплины, старение кадров, слабое информационно-техническое обеспечение деятельности государственного аппарата и т.д. Хотя эти проблемы необходимо решать.
Муниципальное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие местных органов власти на общественную жизнедеятельность населения муниципального образования в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на их властную силу.
В ходе эффективного формирования системы муниципального управления необходимо решение следующих основных проблем:
Рационального разграничения полномочий между федеральным, региональным и муниципальным управлением;
Совершенствование методов и структур управления в целях повышения эффективности всей системы муниципального управления;
Создания эффективной системы подготовки кадров для работы в органах муниципального управления.
В основе управленческой деятельности органов местного самоуправления можно выделить основные: выявление, удовлетворение и реализация общественных интересов и потребностей местного населения. Исходя из этого, основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий, организаций и учреждений муниципальной и иных форм собственности, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных интересов граждан. Чем богаче и благополучнее будут хозяйствующие субъекты, тем больше будет местный бюджет, следовательно, наиболее полно будут удовлетворяться нужды местного населения. При этом целью органов местного самоуправления является не только координация хозяйственной деятельности субъектов, но и создание благоприятных условий, в которых она протекает.
Практика муниципального управления в современной России показывает, что большая часть населения муниципальных образований фактически не вовлечена в реальные процессы разработки и принятия муниципальных управленческих решений. Соответственно, местное самоуправление сегодня как форма народовластия больше напоминает «местное управление для населения» к сожалению, иногда и без учета интересов этого населения.
Меры, которые необходимо предпринять для преодоления социально-управленческой отчужденности граждан в системе местного самоуправления:
· В первую очередь, органы местного самоуправления должны переориентировать свою стратегию деятельности: от преимущественного оказания муниципальных услуг к созданию и развитию условий в муниципальных образованиях для активизации деятельности других социальных субъектов (НКО-сектор, предпринимательство и др.) с целью делегирования им части полномочий в сфере оказания муниципальных услуг.
· Во-вторых, необходимо создать технопарки, бизнес-инкубаторы для развития предпринимательской среды в муниципальных образованиях, «социальных инкубаторов» для развития лидерского потенциала.
· В-третьих, органам муниципального управления надо развивать гражданские инициативы, используя для этого все возможные формы осуществления населением местного самоуправления.
Практический опыт регионов России за последнее десятилетие показывает, что имеется дефицит на первоначальном этапе социальных и административных преобразований, региональных лидеров, способных разработать и осуществить реформы, а также оценить все последствия государственной политики, минимизировать социальные издержки при их проведении. Учитывая возросшую опасность кризисных ситуаций, предстоит обратить особое внимание на умение муниципальных руководителей действовать в быстро изменяющейся среде и быть гибкими, не меняя своих главных принципов, добиваться поставленных целей при активном привлечении бизнеса и общественных организаций, развивая партнерские отношения.
Основными проблемами регионального управления остаются : разделение регионов на экономические районы, федеральные округа и отрасли народного хозяйства. Особое значение в управлении, имеет структура субъектов РФ, их подчиненность, отраслевая и финансовая зависимость. Поэтому регионы, наиболее удаленные от центра, остаются менее зависимыми в экономическом плане, если стратегические интересы внешней политики государства их не затрагивают. Северные регионы и наиболее богатые природными ресурсами регионы, наиболее зависимы, и всю свою внутреннюю стратегию развития экономики и социальной сферы направляют в зависимости от имеющихся товаров и потоков сырья, материалов и оборудования.
Зачастую люди или трудовые ресурсы для собственного региона не имеют значение, так как всегда считается возможным привлечь трудовой потенциал из других регионов. Поэтому в регионах с добывающими отраслями и тяжелым машиностроением преобладают специалисты из центральных округов РФ, где сосредоточены все механизмы власти и ресурсы РФ. Региональным властям только и остается выискивать «крохи с общего стола» для развития собственного хозяйства и социального обеспечения.
Общая для всех исполнительная центральная стратегия на основе федеральных целевых программ, затрагивающих только отдельные «особые экономические зоны», где подчиненность местным региональным органам и стратегиям развития региона занижена, не всегда хороша для развития регионов, особенно в условиях нехватки инвестиций.
